从调控到治理 | 对2026年政府工作报告的一些理解

关于宏观经济的部署，今年的政府工作报告延续了去年的政策方向：“更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策”组合。政策基调的一以贯之，不仅是为了持续稳定市场预期、巩固经济回升向好态势，更标志着我国宏观经济政策完成了从“宏观调控”到“宏观经济治理” 的核心逻辑升级。

传统宏观调控重在以财政货币工具进行短期逆周期调节，而此次延续的政策组合，以宏观经济治理的系统观念为引领，既保留了熨平短期经济波动的调控功能，更强化了跨周期设计与结构性调控，实现了从单一总量调节向多目标协同治理、从单一政策发力向多元政策协同配合的深刻转变，推动宏观经济管理从政府单向干预向有效市场与有为政府协同发力的现代化治理模式跃升。

首先看财政：拟安排的4%左右赤字率，与2025年目标完全保持一致，较2024年3%的赤字率上调1个百分点，高于2020年疫情后常态化防控阶段至2024年2.8%-3%的赤字率中枢水平，是我国连续第二年将一般公共预算赤字率设定在4%这一近年高位区间。

为什么赤字率要维持4%？这背后的政策逻辑是：

首先，经济修复进程决定了财政政策不能“急转弯”。当前我国经济仍处于需求修复、动能转换的关键阶段，内需不足、微观主体信心偏弱的矛盾尚未完全化解，房地产市场调整、地方财政收支平衡压力等结构性问题仍需缓释。4%的赤字率维持了财政支出的必要强度，2026年赤字规模达5.89亿元，较2025年增加2300亿元，一般公共预算支出规模将首次突破30万亿元，能够持续为经济运行提供托底支撑，护航GDP增长目标落地，避免政策收缩带来的经济下行压力叠加。

其次，“十五五”开局之年需要财政政策锚定发展预期。2026年是“十五五”规划的开局之年，赤字率维持在4%的高位，核心是向市场传递宏观政策“稳字当头，积极有为”的明确信号，稳定企业投资预期和居民消费预期。同时，这一安排能够为国家重大战略落地、科技创新突破、产业链供应链安全、绿色低碳转型等中长期任务提供稳定的财政资金保障，既拉动当期有效需求，又为“十五五”时期经济高质量发展夯实基础。

第三，从财政风险维度看，4%的赤字率目标能够兼顾稳增长与防风险的财政可持续性平衡。一方面，没有进一步上调赤字率，避免了政府债务规模的过快扩张，守住了财政可持续性的底线；另一方面，维持4%的水平，避免了政策退坡带来的“财政悬崖”，确保了重点领域支出的连续性。

值得再次强调的是，从国际对比看，所谓3%的赤字率“警戒线”并非国际通用的金科玉律，其本质是欧元区的准入标准，不具备普适性。当前，我国政府整体负债率显著低于主要发达经济体和新兴市场国家，中央政府负债率处于较低水平，政府债务以本币计价为主，且债务对应大量具备社会效益和经济效益的优质资产，经济潜在增速长期高于国债实际利率，4%赤字率对应的债务风险完全可控。

可预见的是，今年的财政政策将更加突出提质增效、精准发力，重点以财税工具支持扩大内需，稳定消费与有效投资；加大对科技创新、新质生产力培育和产业链供应链安全的投入力度；持续强化民生兜底、就业保障和基本公共服务均等化；精准纾困民营经济与中小微企业，激发微观主体活力；同时统筹好稳增长与防风险，优化财政资金使用效率，加强财政与货币、产业等政策协同，既稳住短期经济大盘，又为“十五五”高质量发展筑牢可持续的财政支撑。

再来看货币政策：报告重申“继续实施适度宽松的货币政策”，并首次将“促进经济稳定增长、物价合理回升”并列作为货币政策的核心考量，这背后的政策逻辑是：

从宏观背景看，当前我国经济处于复苏巩固期，出口与基建投资具备韧性，但内需恢复仍有空间，前期物价低位运行的压力尚未完全化解。将物价合理回升纳入货币政策核心锚点，意味着政策将从单一的经济增长托底，转向“名义经济增速修复”的系统性调节，通过适度宽松的货币环境纠正供需错配、化解低物价压力，推动经济进入“增长回升、物价温和回暖、预期改善”的良性循环。同时，这一定调也再次明确了“适度宽松≠大水漫灌”，政策始终锚定实体经济的真实需求，为后续操作划定了清晰的边界，避免超发带来的金融风险与长期通胀隐患。

在此基础上，报告清晰划定了总量政策的操作路径与约束底线，明确将灵活运用降准降息等工具保持流动性充裕，推动社融、货币供应量增长与经济增长、价格预期目标相匹配，政策操作将相机抉择、动态调整，既保障逆周期调节效果，也与积极财政政策形成协同，从根源上防范资金空转、脱实向虚风险，实现总量宽松的精准可控。

在总量政策划定清晰边界的同时，报告明确优化创新结构性货币政策工具、适当增加规模、完善实施方式，标志着结构性工具将成为2026年货币政策发力的核心抓手，推动政策从 “总量放水” 向 “精准导流”升级。目前，央行已完成结构性工具系统性优化，形成覆盖科技创新、民营小微、绿色发展、服务消费等重点领域的工具体系，预计后续将根据实体经济需求持续加大投放，通过机制优化破解政策落地的激励约束难题，让政策红利直达实体经济薄弱环节。

报告还聚焦政策传导“最后一公里”，针对性提出规范信贷市场经营行为、降低融资中间费用，推动社会综合融资成本低位运行，实现了从“名义利率下降”到“实际综合融资成本全链条压降” 的政策升级，全方位清理信贷环节不合理收费，同时明确降成本政策的持续性，稳定市场主体融资预期，持续激发民间投资与经营活力。

整体来看，2026年货币政策形成了“目标清晰、工具协同、传导顺畅、底线明确”的完整体系，核心呈现目标兼顾、模式升级、统筹平衡三大鲜明特征，既以总量宽松对冲短期经济下行压力、推动物价合理回升，也以结构性工具赋能长期高质量发展，摒弃大水漫灌的粗放调控，形成“总量保充裕、结构精准滴灌”的双轮驱动模式，实现了多重政策目标的动态平衡。预计后续降准降息仍有落地空间，结构性工具将持续扩容增效，实体经济重点领域融资环境将持续改善，社会综合融资成本保持历史低位，为“十五五”开局之年经济持续回升向好、实现高质量发展提供坚实金融支撑。

作为今年政府工作报告2026年的首项工作部署，扩大内需依然是今年经济工作的核心抓手。但今年的思路，和往年有了明显的不同：不再单纯靠政策直接刺激，而是把功夫下在激发市场的内生动力上，让内需从“政策推着走”，变成“市场自己跑”，让消费真正成为经济增长的持久拉动力。

先来看消费：

如果说2025年3000亿元超长期特别国债用于消费品以旧换新，是实现了“投资于人”的理念转变，那2026年的消费政策，就是在这个基础上的“提质升级”——“实施服务消费提质惠民行动”“加 快培育消费新增长点”“打造‘购在中国’品牌”……这意味着，打通消费堵点，今年虽然还是围绕“敢消费、能消费、愿消费，有地方消费”发力，但核心是建长效机制，而不是搞短期动作。

“能消费”的关键还是增收入，政策继续盯着就业，完善零工市场、灵活就业的保障，支持中小企业稳住岗位，推动居民收入和经济增长同步，重点拉低收入群体的收入；“敢消费”要靠筑牢民生底线，提高医保、公共卫生服务的财政补助，完善养老、托育服务，缓解教育、医疗、住房的压力，让老百姓手里有钱，也敢花钱，不用留着钱应对后顾之忧；“愿消费、有地方消费”则要靠优化供给，把数字消费、绿色消费、文旅消费这些新兴业态做起来，同时规范市场秩序，打造放心的消费环境，让老百姓有更多选择，也有更好的体验。

再来看投资：

“充分挖掘释放有效投资潜力。聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。”今年扩大内需还有一个亮点：不再把消费和投资割裂开，而是强调二者的良性循环，特别是重点领域的投资拉动。

重点领域投资作为连接消费与投资的关键纽带，既立足“投资于物”的物质基础支撑，也兼顾“投资于人”的民生导向，实现了短期稳增长与长期增动能的有机统一。在市场主导的有效投资方面，聚焦新质生产力培育，重点投向集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，以及未来能源、量子科技等未来产业，同时加大新型基础设施投入，夯实数字消费、智能消费等新业态的底层基础，通过完善供给体系，催生新的消费需求、培育消费新增长点，让投资成为消费升级的“助推器”。例如，对消费基础设施的升级改造，将传统商业载体转型为场景化、体验式的综合消费空间，既拉动了当期投资，也丰富了消费场景、提升了消费体验，实现了投资与消费的双向赋能。

在民生类政府投资方面，坚持以人民为中心的发展思想，合理提高公共服务支出占财政支出比重，重点加大教育、医疗、养老、托育、保障性住房等领域的投入，补齐民生短板、兜牢民生底线。今年拟安排的中央预算内投资、超长期特别国债等资金，将重点向民生领域倾斜，通过提高居民医保人均财政补助标准、提升城乡居民基础养老金最低标准、增加教育学位供给等举措，这种投资不仅能直接带动相关产业发展、创造就业岗位，促进居民增收，更能通过完善消费载体、优化消费环境，推动消费扩容升级，形成“民生投资—居民增收—消费提升—有效投资”的良性循环。

总的说来，消费与投资的良性循环，本质上是需求牵引供给、供给创造需求的动态平衡。消费需求升级的方向，为市场主导的有效投资提供了明确导向，避免了盲目投资和产能过剩，让投资更具针对性和效益性；而重点领域的投资投入，又能不断完善消费基础设施、丰富消费供给、提升消费能力，进一步拓展消费空间、激发消费活力，反向推动消费结构优化升级。

自2024年“新质生产力” 成为政府工作报告的核心关键词以来，经过两年的政策布局，可以说，目前我们的新质生产力发展“四梁八柱”已基本搭建完成。那么，从报告部署上来解读，作为“十五五”开局之年，今年的新质生产力发展核心就一个：落地见效——让新质生产力从制度设计、政策引导的“纸上”，真正走到产业发展的“地上”，变成拉动经济增长的核心动能。

比如，今年的报告把“人工智能+”行动的深化拓展作为重点，这意味着人工智能不再只是战略层面的口号，而是要真真切切融入具体的产业场景，和制造业、服务业、农业深度结合，培育出一批标杆企业和特色产业集群。而量子科技、生物制造、低空经济这些未来产业，政策支持也从前期的研发给钱，变成了产业化落地的全链条扶持——设立专项产业基金、完善配套基础设施、打通成果转化通道，说到底，就是让这些从实验室里走出来的技术，能顺利走到市场里，变成实实在在的产业价值。

科技金融的改革，也在为新质生产力落地铺路。2025年推出的科技金融 “四项试点”（扩大金融资产投资公司股权投资试点范围、延长科技企业并购贷款期限、优化知识产权质押融资机制、引入保险资金作为长期资本），今年将全面推广，还针对试点中出现的问题做了优化。未来，银行的信贷产品或将彻底告别对科创企业“一刀切”，而是根据企业早期、成长期、成熟期的不同融资需求，推出针对性的产品，降低融资成本；创投市场则被引导着“投早、投小、投硬科技、投长期”，通过税收优惠、差异化监管，让创投机构敢投早期的科创企业，同时完善风险投资的“募投管退”机制，把退出渠道通起来，让创投市场有活力，也有可持续性。

特别值得一提的是，今年的报告特别提出“政府投资基金要带头做耐心资本”，其中的“带头”二字，既是对政府投资基金战略定位的清晰标定，也是对其责任使命的明确要求，更与我长期倡导的壮大耐心资本、服务科技创新与新质生产力的理念高度契合。

政府投资基金作为资本“国家队”，天然具备长期属性与战略导向，理应率先跳出短期收益束缚，以长周期视角陪伴创新成长。所谓“带头”，首先是理念带头，摒弃短视化、功利化投资倾向，把支持科技创新、攻克核心技术、培育未来产业作为首要目标，为从0到1 的原始创新提供试错空间与稳定预期。

其次是行动带头，带头落实“投早、投小、投长期、投硬科技”，主动布局长周期、高风险、高潜力的前沿领域，用长期资金匹配创新的“三高一长”特征。同时带头改革机制，优化考核与容错体系，拉长考核周期、实行组合式打包考核，让国资基金既能做 “耐心资本”，更敢做“大胆资本”。

最后是引领带头，以政府基金的耐心与定力，撬动更多社会资本转向长期投资、价值投资，构建层次更丰富、耐心更持久的创投生态，为科技自立自强与高质量发展筑牢金融根基。

去年的政府工作报告推动民营经济发展实现了从“政策依靠” 到“制度信任”的转变，今年则在此基础上，向“生态深耕”迈进，通过持续完善市场化、法治化的营商环境，让民营经济的发展信心真正落地，让民营资本敢投、敢闯、敢干，成为推动经济发展的重要力量。

今年的报告继续强调“充分激发各类经营主体活力”，并将重点放在政策的落地执行上，强调“分型分类精准帮扶个体工商户发展”。“分型分类”，意味着未来营商环境的打造将着力破解过往政策执行中的“空转”问题，也就是说，政策好不好，不再是政府自己说，而是让企业来评判，让政策真正惠及民营企业。还有解决拖欠民营企业账款的长效机制、规范涉企执法的专项行动，这些都是实实在在的举措，保障民营企业的经营自主权，这才是民营企业家真正需要的“定心丸”。

围绕“服务实体经济、助力高质量发展”这个核心，这几年国家关于资本市场发展路径的指引很清晰：2024年强调“增强资本市场内在稳定性”，2025年聚焦“积极稳定资本市场”，今年的重点则放在“优化生态”上，部署的“持续深化资本市场投融资综合改革，进一步健全中长期资金入市机制，完善投资者保护制度，拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资、股权融资比重”。

这也就意味着，行情大概率已稳定，未来将用改革的问题解决资本市场内在的结构性问题。通过深化改革，让资本市场的投融资功能更协调，真正成为培育新质生产力、支持实体经济的重要平台。

在我看来，未来将“持续深化资本市场投融资综合改革”落到实处，要重点做好以下几点：

首先要站住“稳”的根基。当前，我国资本市场稳市机制正式迈入常态化运作阶段。2025年完成试点的类平准基金，在2026年将实现常态化落地，其角色也从市场异常波动时的“救火队员”，转变为日常市场中的“压舱石”，更多承担起引导市场预期、稳定交易情绪的作用；与之相配合，央行互换便利工具的运作机制同步优化，二者形成功能互补，共同筑牢了资本市场的稳定底盘。

从金融运行的底层逻辑来看，稳定的市场环境是资本市场投融资功能有效发挥的前提，而常态化的稳市机制，正是用制度力量熨平市场的非理性波动，让市场脱离短期博弈的浮躁，回归价值投资的本质。与此同时，中长期资金入市的制度壁垒被进一步打破：社保基金、基本养老保险基金的权益投资比例稳步提高，所得税、印花税减免等财税优惠政策持续发力，引导保险资金、企业年金、银行理财资金等长线资金加速入市，而长周期考核机制的建立，则从制度层面保障了长线资金的投资定力。这一系列设计的核心，就是为资本市场引入“长期活水”，构建“长期资金支撑长期发展”的良性格局，让资本市场能够真正为新质生产力培育、实体经济转型升级输送可持续的长期资本。

其次是要抓住差异化发展的生态抓手，提升制度包容性与适配性。进一步明晰科创板、创业板、北交所定位边界，持续优化科技型、创新型中小企业上市标准，简化审核流程、提升上市效率，为不同类型企业提供精准适配的融资通道。加快推进多层次市场互联互通，完善转板机制，支持企业按发展阶段灵活选择板块，实现从初创到成熟的梯度成长。同步深化IPO与并购重组市场化改革，推动IPO定价回归市场供求，持续减少行政干预；并购重组向新质生产力重点产业倾斜，设立专项基金降低并购成本，加速产业整合升级。通过“高效准入+市场化整合”实现投融资功能高效协同，畅通直接融资渠道，优化产业资源配置，强化资本市场对新质生产力的培育支撑。

同时，严守监管与保护底线，净化市场生态。严格监管与投资者保护是生态优化的底线保障，2026年要进一步强化这一导向。监管层保持“零容忍”高压态势，完善强制退市制度，推动“有进有出、优胜劣汰”成为市场常态，对欺诈发行、财务造假、内幕交易等顽疾重拳出击，大幅提升违法成本，有效遏制违规行为。同步完善上市公司治理体系，落地回购增持、现金分红鼓励政策，倒逼上市公司聚焦主业、提升投资价值。健全全链条投资者保护与多元化赔偿机制，强化“退市不免责”全周期追责，切实维护投资者合法权益，以法治化、规范化为资本市场高质量发展保驾护航。