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新提法、新数据影响着未来走势。2026年安排超长期特别国债2500亿元支持消费；设立1000亿元促内需专项资金；赤字率拟按4%左右安排。时隔十年，公积金制度改革再度写入政府工作报告；还要加强初婚初育家庭住房保障；城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元；对长期的制度深化改革作出新部署文|《财经》记者 邹碧颖 孙颖妮
编辑|王延春
3月5日，十四届全国人大四次会议开幕，国务院总理李强作政府工作报告（下称“报告”）。作为理解中国政策逻辑的重要风向标，政府工作报告会勾勒出一年宏观政策的总体基调。立足“十五五”开局之年，这份报告也为未来经济社会发展谋篇布局。政府工作报告透露出不同往年的政策信号：2026年经济增长目标，由前三年“5%左右”调整为“4.5%—5%”；打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、６G等未来产业；深化拓展 “人工智能＋”。强大国内市场、现代化产业体系、科技创新，摆在2026年工作任务的前三位。
2026年，居民消费价格指数（CPI）涨幅目标在2%左右；安排超长期特别国债2500亿元支持消费品“以旧换新”；设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金；赤字率拟按4%左右安排。时隔十年，公积金制度改革再度被写入政府工作报告；还要加强初婚初育家庭住房保障；城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元；支持有条件的地方推广中小学春秋假。
而据“十五五”规划纲要（草案）：中国要为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础；未来五年，到2030年，全社会研发经费投入年均增长7%以上；数字经济核心产业增加值占GDP比重达到12.5%；人均预期寿命提高到80岁；养老机构护理型床位占比达73%；单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%。
中国宏观经济研究院研究员张燕生向《财经》表示，今年的政府工作报告求真务实。4.5%-5%的经济增速目标，是根据未来五年，大国关系牵动国际形势、国际形势演进深刻影响国内发展的实际，实事求是提出来的。“十五五”开局之年，这一增速目标为调整结构、防范风险、促进改革预留了很大空间，为后期更好地释放经济潜力、促进新旧动能转换、推动经济高质量发展打下坚实基础。这一经济增速预期形成前慢后快、稳中求进的节奏，与2035年远景目标相衔接。
眼下，国际局势错综复杂，美国关税政策仍在演变。全球宏观经济与供应链变数，也牵动着中国的战略布局。万博新经济研究院院长滕泰向《财经》分析，2026年宏观经济政策为“更加积极”财政政策与“适度宽松”货币政策的组合拳。财政支出从侧重“投资于物”（如传统基建、钢筋水泥），坚定地转向“投资于人”。更多的财政资金将精准投向就业、社保、医疗、教育等领域，体现“稳当前”与“利长远”的统一。
弹性GDP目标，2500亿元支持消费品“以旧换新”在3月5日的国新办吹风会上，经济增速成为各界关注焦点。和往年不同，今年目标表述为“经济增长4.5%-5%、在实际工作中努力争取更好结果”。报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳回应，这是一个“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实的目标。
沈丹阳说，“十四五”时期中国经济已经实现年均5.4%的增长，据专家研究测算，按照“到2035年人均GDP达到2万美元以上、比2020年翻一番”的愿景目标来倒算，未来十年中国经济年均增长4.17%以上就可以实现这个目标。与此同时，这是一个区间目标，既为应对各种不确定因素留有空间，也有利于各地因地制宜制定本地区增长目标。
美国的关税壁垒将会砌多高，犹未可知。市场机构普遍预计，2026年的中国出口将保持韧性，增速在3.5%—6%区间。尽管如此，政府工作报告指出，“十五五”期间，在外部环境复杂严峻的情况下，必须坚持扩大内需这个战略基点。增强国内大循环内生动力和可靠性，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。必须以苦练内功来应对外部挑战。
报告的内容包括：制定实施城乡居民增收计划,在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。
滕泰向《财经》分析，举措延续了消费品“以旧换新”，安排2500亿元超长期特别国债资金予以支持，将有效撬动大宗消费；另外，预计政策将强化对服务消费的挖掘，通过清理不合理限制、支持文旅康养等业态，释放潜在的服务型消费需求。当前，房地产市场虽然“硬着陆”风险得到遏制，但市场恢复缓慢，居民对房价的预期尚未完全扭转，依然是制约消费意愿扩张的重要因素，但随着房地产的进一步企稳，这些负面影响也有望得到缓解。
滕泰指出，消费复苏的症结，一是居民收入预期偏弱；二是家庭资产负债表承压，特别是房贷负担挤占了当期消费，实际利息负担仍然偏高；三是社会保障体系的安全网尚需织密，导致居民预防性储蓄过高。建议通过税收调节、转移支付等手段，提高居民人均可支配收入占GDP的比重。加快划转国有资本充实社保基金，提升养老、医疗等保障水平。最后，要通过资本市场改革等制度创新，拓宽居民财产性收入渠道，让居民能消费、敢消费、愿消费。
收入与就业紧密相连。2026年政府工作报告提出目标：城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上。此外，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施。全面落实农民工工资支付保障制度。持续开展大规模职业技能提升培训，让更多劳动者拥有一技之长，更好就业增收。
报告也对生育、教育、医疗、养老、文化等领域做出了安排。政府工作报告提出，2026年居民医保人均财政补助标准提高24元；城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元；扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目；推行长期护理保险制度；优化医药集中采购和价格治理；加强初婚初育家庭住房保障；发展普惠托育和托幼一体化服务；推动新闻出版、广播影视、文学艺术等领域精品创作。
一系列利好政策出台，目前，市场机构多预计2026年中国消费增长4.5%左右，温和复苏回升。滕泰建议，加大对居民端的直接支持力度，除消费券和以旧换新补贴，考虑向特定群体发放现金补贴。继续推动收入分配制度改革。此外，深化资本市场改革，通过提高国有企业利润上缴比例或国有股权划转社保基金比例，让居民更直接地分享经济发展成果。
根据报告，2026年，政府工作任务的第二项，即加紧培育壮大新动能，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。
赛智产业研究院院长赵刚向《财经》表示，培育新动能是2026年拉动经济增长的核心引擎之一。新动能既包括传统产业的升级改造，也包括新兴产业和未来产业的崛起，还包括提质服务业等新兴业态，最核心的就是将新质生产力作为驱动经济高质量发展的核心引擎。
在优化提升传统产业方面，报告指出，持续推进重点产业提质升级,新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新......在培育壮大新兴产业和未来产业方面，报告指出，实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、６G等未来产业......
赵刚分析，政府正以最大的力度，通过集聚和优化配置各方面生产要素，来系统性地布局和支持新质生产力发展，加快建设现代化产业体系。尤其是资金配置方面，预计接下来会更大力度的向这些方面支持和倾斜。
值得注意的是，今年政府工作报告首次提出“智能经济新形态”。报告指出，打造智能经济新形态，深化拓展 “人工智能＋” ，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。
据悉，2024年，“人工智能+”行动首次被写入政府工作报告。2025年政府工作报告提出，持续推进“人工智能+”行动，如今，“智能经济”又被首次提及。在赵刚看来，这意味着智能经济成为推动新质生产力跃升的关键支点，还意味着人工智能的发展重心正从“工具赋能”转向构建以智能为核心驱动力的全新经济形态。
赵刚预测，围绕人工智能、智能终端（如智能机器人、智能汽车）为代表的智能产业，将迎来加速扩张时期。此外，集成电路、6G、量子科技、脑机接口、生物医药、航空航天、低空经济以及智能化和绿色化相融合的产业将是未来五年最具发展潜力的科技产业。
当前，政府在引领发展战略性新兴产业和未来产业中发挥着越来越重要的作用。此次报告也提出，高效用好国家创业投资引导基金，大力发展创业投资、天使投资，政府投资基金要带头做耐心资本，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业。
赵刚认为，政府在未来产业发展中应做好引导者、规划者和服务者的角色。科技产业投资大、风险高、周期长，政府要对早期发展的科技企业加强资金等方面的支持和引导力度。但更重要的是尊重市场规律和企业自主性，避免代替市场去干扰企业和产业的发展。此外，地方政府还要避免“一哄而上”，要因地制宜挖掘优势，警惕出现同质化发展的情况。
值得注意的是，此次报告还将加快高水平科技自立自强作为单独板块，列为2026年政府工作的第三项任务。报告指出，抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，全面增强自主创新能力，为高质量发展提供科技支持。
赵刚表示，无论是未来产业的发展还是现代化产业体系的建设，都需要科技创新作为驱动力。当前，中国面临短板：部分关键核心技术受制于人，原始创新、基础科学研究与国际先进水平仍有较大差距；科技创新成果转化方面依旧存在较大制约；高精尖科技人才缺失。
《财经》注意到，此次报告也将这三大问题的解决作为实现科技自立自强的重点任务。在加强原始创新和关键核心技术攻关方面，报告指出，发挥新型举国体制优势，全链条推进关键核心技术攻关，组织实施好重大科技项目，强化战略前沿领域布局，产出更多原创性成果。
在推动科技创新和产业创新深度融合方面，《政府工作报告》指出，建设北京(京津冀)、上海 (长三角)、粤港澳大湾区国际科技创新中心，打造世界级科技创新策源地。强化企业创新主体地位，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，提高承担国家重大科技项目比例。
在一体推进教育科技人才发展方面，《政府工作报告》指出，建立健全一体推进的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动...... 多位专家预测，接下来，以创新为主要动力的新动能增长空间和对经济增长贡献率将不断攀升。
中国国际经济交流中心副理事长王一鸣表示，据初步测算，“十五五”时期，随着中国创新驱动发展战略的深入实施，全要素生产率的增速将有所回升，而包括人力资本的劳动和资本形成的经济增长将继续有所回落。若推动全要素生产率对经济增长的贡献率达到40%左右，将不仅能有效对冲资本与劳动贡献率的下降，同时还能够推动提高经济发展质量。
对于2026年的宏观政策，报告亦作出部署。报告指出，继续实施更加积极的财政政策。
具体而言，今年赤字率拟按４％左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等。拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。
粤开证券首席经济学家罗志恒向《财经》分析，赤字率连续第二年维持在4%的高位。2026年的赤字规模5.89万亿元创新高，较2025年增加的2300亿元全部由中央负担，由此赤字结构中中央占比为86.4%；再考虑到超长期特别国债和特别国债，当年新增债务中中央、地方债务分别为6.69万亿和5.2万亿元，反映出鲜明的中央加杠杆特征，中央举债的部分资金以转移支付的形式给到地方，有利于减轻地方财政负担，也优化了央地债务结构。
根据报告，地方专项债，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。今年拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于 “两重”建设。单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜。发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。
罗志恒分析，专项债额度与上年持平。当年规模中仍有8000亿元用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，降低地方债务风险。此外，专项债资金继续用于支持消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，畅通经济循环。
罗志恒表示，更加积极的财政政策主要体现在力度更大和结构优化两个方面。赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高，必要的支出强度有利于稳定总需求；支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策作用。
报告还指出，要持续用力优化支出结构,更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面,提高财政资金使用效益。中央财政增加对地方财力性转移支付规模，开展整合统筹使用转移支付资金试点，增强地方自主财力和统筹能力。各级政府要更好“当家理财”,建立健全增收节支机制。“务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处。”
“财政资金投向不同领域的效率效益是不同的，而且随着时间的推移，会有一些变化。”罗志恒说，过去经济发展水平较低的时候，我们侧重投资于物尤其是投资基础设施建设。比如只要把基础设施搞好了，远在西藏、新疆、云南的水果，可以运到北上广深等城市。但随着经济发展水平的提高，投资基础设施建设的边际收益一直递减。
罗志恒预计，财政资金的投向将实现从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到重视企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜，未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金。
罗志恒指出，投资于人有必要与四个方向挂钩：其一，更多地投向与人口流动相关的区域，例如东部地区和都市圈城市群，当然也要考虑区域均衡发展；其二，更多地与人口结构挂钩，当前老龄化少子化意味着可以更多地建设养老、医疗等设施等；其三，更多地投向人的安全需求相关领域，老旧小区的燃气管网和电线等、极端天气下的城市地下管廊的应急能力等；其四，投向稳定出生人口和提高生育率的领域，降低生育养育教育成本。
值得注意的是，报告同时提出，继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量。市场普遍预期，央行将致力于推动CPI温和回升至2%左右的理想区间，避免陷入低通胀陷阱。在1月15日的国新办新闻发布会上，中国人民银行副行长邹澜表示，关于降准降息，今年看还有一定的空间。
需要强调的是，今年的报告还对长期的制度深化改革作出部署。报告指出，纵深推进全国统一大市场建设。推进财税金融体制改革。坚持和落实“两个毫不动摇”。
报告强调，用改革的办法打通经济循环卡点堵点，将政策效果转化为经济内生增长动能。增强宏观政策取向一致性和有效性。加强财政、金融、就业、产业等政策协同,深入挖掘政策结合点，创新实施工具，持续放大“组合拳”效应。健全预期管理机制，提振社会信心。
