本文根据和君咨询合伙人、康养事业部副总经理曹卓君在《从政府工作报告看银发产业政策信号及发展机会》直播课程中演讲实录整理。以下为课程链接。
随着我国人口老龄化进程持续加快，老龄化社会已经从远期趋势变为现实国情，养老服务体系建设与银发经济发展，不再是单一的民生保障议题，而是上升为关系国家发展全局、关乎经济增长动能、影响社会长期稳定的战略性议题。
回顾近年来全国两会精神与政府工作报告内容，我国养老领域正经历一场深刻的变革，从过去以兜底保障为核心的“养老元年”，逐步迈向以产业发展、消费激活为核心的“银发元年”。2026年政府工作报告释放出的一系列明确信号，不仅标定了银发产业的国家战略地位，更为“十五五”时期产业发展指明了路径，也为各类市场主体挖掘机遇、布局赛道提供了清晰指引。
我国养老政策的演进，始终与社会发展阶段、人口结构变化、产业成熟度紧密相连，整体呈现出阶梯式升级、递进式完善的特征，大致可以划分为三个关键阶段，每个阶段都有明确的核心目标与政策着力点。
第一个阶段是2013年至2017年的基础保障期。这一时期是我国养老产业从传统事业形态向市场化产业形态过渡的起步阶段。核心目标是扩大养老服务供给，破解养老资源短缺、供给模式单一的基础性问题，推动养老从政府全包的事业模式，转向社会参与、市场运作的产业模式。政策层面实现了多项开创性突破，正式提出鼓励社会资本参与养老服务供给，开启养老服务社会化、市场化发展的征程；确立了“9073”养老服务格局，为全国养老服务体系搭建起基础框架；全面部署医养结合发展模式，打破医疗与养老相互割裂的状态；启动长期护理保险制度试点，探索解决失能老人照护费用的长效机制；同时明确了居家为基础的养老服务体系定位，把最贴近老年人生活需求的居家养老放在核心位置。这一阶段的政策布局，为后续养老产业的规模化发展奠定了制度基础与实践方向。
第二个阶段是2018年至2023年的体系构建期。随着养老市场主体逐步增多、服务供给不断扩大，政策重心从“有没有”转向“好不好”，核心目标是构建完善的养老服务三级体系，提升服务质量、强化行业监管、规范市场秩序。这一时期的政策同样具有里程碑意义，全面取消养老机构设立许可，简化市场准入流程，同时转向强化事中事后综合监管，推动行业从粗放发展向规范运营转变；将积极应对人口老龄化明确为国家战略，把养老工作提升至国家层面的战略高度；发布国家基本养老服务清单，明确16项基本养老服务内容，划定政府保障底线与服务标准；推进智慧健康养老应用试点，推动科技与养老服务深度融合；经过多年建设，基本养老服务制度体系实现基本健全，养老服务从零散化、碎片化供给，走向系统化、标准化、网络化的体系化发展阶段。
第三个阶段是2024年至2026年的高质量发展期。在养老保障体系基本成型、服务网络逐步完善的基础上，政策重心再次实现重大转变，核心目标从兜底保障、体系建设，转向发展银发经济、扩大养老消费、推动产业高质量发展。这一阶段，政策首次明确银发经济的定义与核心任务，把银发经济作为新的经济增长点加以培育；健全覆盖城乡的三级养老服务网络，推动服务资源向基层下沉、向农村延伸；推出14项具体举措，全力培育市场化养老经营主体，激发市场活力；完善老年用品、养老金融、旅居养老等全链条支持政策，拓展银发产业发展边界；持续推动科技赋能养老服务，优化市场发展环境，推动产业提质升级。纵观三个阶段的演进，我国养老产业走出了一条从基础保障与模式探索，到体系化构建完善，最终迈向产业化、市场化、高质量发展的清晰路径，政策逻辑完成了从民生保障到经济发展的历史性跨越。
2026年全国两会与政府工作报告，是银发产业发展进程中具有标志性意义的节点，报告首次集中释放出康养产业四大黄金信号，标志着银发产业进入全新发展阶段，也为市场传递出最明确、最有力的政策导向。
第一大信号是战略定位全面升级。银发经济从概念提法正式走向高质量发展轨道。此次政府工作报告首次将银发经济相关内容写入其中，明确确立其国家战略级增长点的地位，意味着银发经济不再是养老服务的附属概念，而是独立的、具备长期增长潜力的核心产业。政策覆盖范围持续扩大，围绕老年用品研发生产、养老金融服务创新、旅居养老模式培育等全链条环节，不断完善配套支持政策，构建起完整的产业支撑体系。最核心的转变，是对老年群体的定位重塑，从过去单纯的保障对象，升级为消费主体与人力资源，政策明确鼓励老年人再就业，充分挖掘老年群体的价值，彻底扭转“老年人是社会负担”的传统认知，为银发产业发展注入了全新的理念支撑。
第二大信号是保障机制实现创新突破。精准补贴与长期护理保险进入全面推开阶段。在保障方式上，政策首次提出对中度以上失能老人实施消费端补贴，改变过去以供给侧补贴为主的模式，直接激活老年群体的消费能力，让政策红利精准惠及最需要的群体。在支付体系上，明确在全国层面推行长期护理保险，建立起稳定、可持续的养老照护支付保障体系，解决失能老人照护费用的核心难题，为医养结合、护理服务等产业发展筑牢支付基础。在服务能力上，实施康复护理扩容提升工程，扩大康复护理服务供给、提升服务质量，帮助老年人提高生活独立性，减少重度失能带来的家庭与社会压力。
第三大信号是服务供给重心下沉。农村养老与普惠型养老成为政策重点关注方向。过去养老服务发展更多聚焦城市，农村养老一直是短板，此次两会首次单独强调农村养老服务发展，释放出补齐农村养老短板的强烈信号，鼓励县域康养、乡村旅居养老等创新模式落地，推动养老服务资源向县域、乡村延伸。同时，大力推进普惠型养老服务发展，健全社区养老服务网络，支持嵌入式康养机构、老年助餐、助浴、助医等“家门口”的养老服务发展，让老年人不用远离家庭和社区，就能享受到便捷、优质、可负担的养老服务，把居家社区打造成养老服务的主战场。
第四大信号是产业融合方向明确，康养与消费、科技、文旅实现深度绑定发展。政策将康养服务纳入提振消费、扩大内需的核心任务，充分释放老年群体的消费潜力，让银发消费成为拉动经济增长的新动力。在业态融合上，大力支持旅居养老、候鸟式养老发展，推动文旅产业与康养产业深度融合，拓展养老服务的场景与内涵。在科技赋能上，持续推动智慧养老、适老化产品研发与民生场景应用深度结合，用数字化、智能化技术破解养老服务人力不足、效率不高、精准度不够等难题，为银发产业发展注入科技动能。
基于这些政策信号的转变，银发产业发展形成了“老主线做优，新主题做强”的核心思路，兼顾民生保障底线与产业发展高度，实现保障与发展的协同推进。
老主线立足民生保障根本，核心是做优传统养老服务，筑牢产业发展的民生根基。具体包含五个方面的重点任务：一是完善社会保障体系，持续健全多支柱养老金体系，推动长期护理保险全面落地，为老年人提供稳定的经济与照护保障；
二是推进存量调结构，针对现有养老服务供给，在服务人群、覆盖区域、应用场景、服务内容等方面进行深化调整，重点聚焦失能失智刚需群体，补齐县乡级养老服务体系短板，做大社区居家服务市场，扩大普惠型养老服务供给，推动养老服务体系化、网络化全覆盖；
三是实现增量提质量，围绕老年助餐、适老化改造、医疗延伸服务等增量市场，坚持精准化、就近化布局，推动服务高质量发展；
四是创新多元业态，大力发展文旅康养、数字化养老服务、老年教育、康养地产、中医药康养、人工智能应用、家政养老、科技适老产品、康养联合体等新业态，丰富服务供给；
五是提升要素支持，完善养老金融、人才教育、老年人力资源开发等配套支撑，为产业发展提供全方位要素保障。
新主题围绕“深入实施”与“高质量发展”两大核心，推动银发产业实现理念、模式、格局的全方位转变。
核心是做强银发经济，挖掘产业发展新动能。具体实现三大核心转变：一是从养老到享老，从负担到资源，彻底转变对老年群体的传统认知，将老年人定位为人力资源、消费主体与文化传承者，由此催生老年再就业、文化传播等新业态，以及旅居养老、老年运动、文化娱乐等享老型新消费；二是从被动应对到主动发展，告别过去“老年人失能后才开展照护”的被动服务模式，转向主动健康、主动保障、主动供给，聚焦疾病预防、失能延缓推进主动健康服务，完善养老金融与保险体系实现主动保障，提前布局适老场景、人才与科技推动主动供给，推动全社会全方位做好养老准备；三是从政府兜底到多元参与，突破单一养老服务的局限，推动老年健康、适老产品、城市建设以及生育、就业等全领域适配调整，形成政府、社会、市场共同参与的老龄化治理新格局，凝聚起应对老龄化、发展银发经济的强大合力。
政策的持续升级，为银发产业带来了深层次的变革，从供给侧到需求侧、从赛道布局到场景拓展、从消费形态到产业模式，都迎来了全新的变化。政策从过去聚焦“保障基本养老”，转向“释放康养消费潜力”，老年群体的健康管理、文化娱乐、旅居养老等品质型需求被全面激活，消费实现从“生存型养老”到“品质型康养”的升级；服务场景持续向居家、社区倾斜，机构养老逐步转变为支撑补充角色，老年助餐、助浴、助医、辅具租赁等“家门口的小服务”，成为刚需爆发的核心领域；老年用品、康复护理、养老金融、长护险、适老化改造、智慧养老等核心赛道，迎来明确的政策红利，2026年政府工作报告明确提出“制定银发经济高质量发展措施”，意味着配套的财税、金融、监管政策将加速落地，银发经济进入政策黄金发展期。
随着“十五五”规划纲要正式通过，未来五年将成为银发产业布局发展的黄金时期，企业想要在银发经济浪潮中抢占先机，需要牢牢把握四大核心战略机会，以专业化、场景化、资本化、创新化的思路，推动自身高质量发展。
第一个战略机会是做深专业能力，牢牢把握医养结合发展大趋势。当前，医院转型、养老刚需升级、资本加持三重合力，共同推动医养结合成为银发经济的核心赛道。从政策导向来看，国家持续加码医养结合，明确鼓励二级及以下医院向康养机构转型，推动医疗床位与养老床位合理转换，医保与长期护理保险双重支付体系，为医院转型提供了坚实的制度保障。
从产业需求来看，“十五五”规划明确提出，养老机构护理型床位占比要提高到73%，同时我国人均预期寿命将提高到80岁，失能失智老年群体规模持续扩大，刚性照护需求倒逼养老机构不断提升医疗服务能力，医养结合成为养老机构提质增效、突破发展瓶颈的核心路径。
从资本视角来看，医养结合模式打通了“养老+医疗+医保”的闭环，盈利模式清晰、现金流稳定可持续，成为银发经济领域投资与资本化的核心方向，头部企业加速上市的态势，充分验证了这一赛道的价值。
近期备受行业关注的锦欣康养递表港交所，正是医养结合赛道资本化的标志性事件，有望成为内地医养结合第一股。锦欣康养背靠锦欣集团，依托集团在医疗领域的深厚积淀，聚焦80岁以上高龄及失能、认知障碍等刚需老人，深耕川渝、长三角、粤港澳大湾区三大核心区域，构建起完善的医养结合服务网络。招股书数据显示，2025年前九个月锦欣康养实现营业收入约5.47亿元，其中医养结合设施收入占比接近五成，清晰印证了医养结合模式的盈利能力与市场认可度，也为行业资本化发展树立了标杆。
医养结合主要有两种成熟模式，一种是强医带养的医办养模式，以医疗机构为主体，依托医疗资源与专业优势，向养老服务领域延伸，提供医疗、康复、护理、生活照料一体化服务，医疗资源丰富、应急响应快、专业能力强，更适合失能、半失能老人；另一种是从养促医的养办医模式，以养老机构为主体，通过增设医疗机构或与周边医院合作，为入住老人提供基础医疗、慢病管理、紧急救治等服务，养老环境舒适、生活照料细致，更适合自理或半自理老人，企业可根据自身资源禀赋选择适配的发展模式。
同时，医养结合正逐步向主动健康理念升级，从以疾病为中心转向以健康为中心，服务对象覆盖全生命周期，服务内容涵盖预防、诊断、治疗、康复、护理、健康维护的全链条，主动健康的主动性、预防性、精确性、个性化、共建共享、自律性六大特性，将成为未来医养健康服务的核心方向。
作为央企打造的标杆项目，通用健康管理旗舰中心正是主动健康理念的典型实践，该中心是中国通用技术集团落地健康中国战略的示范性机构，定位为“以健康为中心”的综合性医疗机构，聚焦企业健康管理业务，打造“检—管—诊—治”一体化服务体系。中心建筑面积达2.6万平方米，是北京规模最大的一站式健康管理服务实体，配备高端医疗设备与专家团队，推行“专家+五师共管”模式，实现疾病早筛查、早评估、早干预、早诊治，充分体现了从被动诊疗到主动健康管理的行业转型方向。
第二个战略机会是做宽服务场景，依托社区激活银发消费潜力。社区是老年人生活的核心场景，也是银发消费的重要载体，以社区为依托拓宽服务场景，成为激活银发消费的关键抓手。
一方面，打造社区支持下的居家养老新场景，以社区为核心抓手，拓宽养老服务边界，构建“场景+服务+体验”一体化的15分钟享老圈，全面覆盖老年人衣食住行、医养文娱等全方面需求，打破传统社区养老仅聚焦基础服务的局限，兼顾保障属性与消费属性，满足老年人多元化的居家养老需求。
另一方面，推动“服务+产品”融合发展的新业态，打破养老行业纯服务的传统模式，聚焦老年人的消费需求，推动服务与产品深度融合，破解服务与消费相互脱节的行业痛点，覆盖适老化家居、健康养生、智能穿戴等刚需与品质类银发产品，通过多元场景引导消费，全面激活银发经济市场活力。
从市场数据来看，银发经济已经成为消费市场的新动能，2025年国家税务总局发票数据显示，健康咨询服务、养生保健服务、体育健康服务销售收入同比分别增长11.7%、12%、16.5%，老年人养护、社会看护与帮助、疗养院服务消费同比分别增长24.9%、23.1%、15.4%，银发消费增长态势强劲。
在实践层面，全国各地开始涌现一批贴近社区、服务精准、业态丰富的银发商业新场景，其中以家门口的银发生活馆、银发商店、银发Mall为代表的新型消费载体快速崛起，成为银发消费落地的核心阵地。这类银发商业空间普遍选址于社区密集、老年人口集中的核心区域，面积从几百平方米到上千平方米不等，摒弃了传统商超大而全的运营思路，转而聚焦老年群体高频刚需、高复购、高依赖的核心需求，构建集产品展示、场景体验、服务对接、社交娱乐、健康管理于一体的综合型消费平台。
这些遍布城乡的银发生活馆，本质上是将养老服务与日常消费深度融合，把过去分散在药店、家电卖场、养老机构、社区服务中心的适老产品与服务集中整合，让老年人在家门口就能完成选购、体验、使用、售后的全流程消费，既降低了老年人的消费门槛与出行成本，也为银发产品与服务提供了稳定、精准、高粘性的流量入口，推动银发消费从偶发性、补充性消费，转变为常态化、基础性、持续性消费，成为银发经济最贴近民生、最具增长潜力的落地场景。
在银发消费新场景快速落地的同时，“银发消费+X”的跨界融合模式持续深化，有效盘活城市存量资产，推动银发新零售与传统业态相向而行、协同发展。
和君康养事业部沉淀十年行业经验，重磅推出的新书《银发生产力：存量时代的增量机会》，系统解读存量资产与银发经济融合的底层逻辑与实操路径，为行业盘活存量、挖掘增量提供权威理论支撑与实战指南。
当前我国城市中存在大量闲置或低效运营的商业物业、社区底商、老旧厂房、转型酒店、闲置文旅设施等存量资产，这些资产普遍面临客流不足、定位模糊、盈利能力下降等问题，而银发群体稳定的出行时间、集中的消费需求、长期的服务粘性，恰好为存量资产盘活提供了精准方向。通过植入银发消费业态，将存量商业空间改造为银发生活馆、社区康养中心、老年文体活动空间、旅居康养接待中心等，既能大幅提升资产利用率与运营收益，也能为银发消费提供充足、低成本、贴近生活的物理空间，形成“资产盘活+消费激活”的双向共赢格局。
第三个战略机会是做活资本运作，把握银发经济规模化整合时代机遇。“十五五”期间，银发行业将彻底告别小、散、乱的发展状态，进入规模化、品牌化、集约化发展的新阶段，资本运作成为企业做大做强的重要抓手。
一是并购重组加速，国资通过并购重组的方式，推动行业资源集聚，引领行业从分散走向集中；二是三资改革深化，多元资本协同布局、产业基金引导支持、养老REITs实现突破，并购整合成为行业常态，推动行业整体升级；三是上市空间全面打开，银发企业的资本化边界不断拓展，上市主体不再局限于传统养老服务类企业，养老产品、银发消费类企业迎来上市机遇，资本化路径更加多元。
地方国企在资本整合领域已率先发力，广旅大健康并购上市公司南方黑芝麻就是典型案例。广西旅发大健康产业集团通过收购南方黑芝麻20%股份，实现对上市公司的控股，完成从传统康养向综合性大健康产业的转型。依托此次并购，广旅大健康将健康食品、中医药康养、适老化产品等业务与文旅、康养场景深度融合，借助上市公司的资本平台与渠道资源，拓展产品研发、场景应用与市场渠道，同时面向东盟市场布局海外业务，走出了一条“资本并购+产业协同+场景延伸”的特色发展路径，为行业整合升级提供了重要参考。
从资本运作模式来看，轻重资产分离成为未来行业发展趋势，企业兼顾产业经营与资产经营，轻资产聚焦机构养老、社区养老、居家养老、医养服务等产业运营，核心能力是精细化服务与产品输出能力，盈利点来自项目经营利润；重资产聚焦物业、土地、房屋等资产持有，核心能力是低成本资产获取与选址能力，盈利点来自资产持有价值。同时，养老公募设施REITs有望实现首单发行，打通重资产的退出路径，为行业重资产模式提供长效资本支持。
从资本市场布局来看，港股已经成为银发企业退出的优先选择，截至2025年末，港股上市康养企业达到30家，形成了“地产+康养”“互联网医疗+健康服务”“实体医疗+专业服务”“消费+X跨界布局”“技术研发驱动”等多元化布局模式，为企业资本化运作提供了丰富参考。
第四个战略机会是做强科技创新，打造银发经济新质生产力引擎。科技是推动银发产业提质升级、培育新质生产力的核心动力，科技与银发产业的深度融合，将重构产业发展逻辑。
一是技术突破与产业嫁接，传统科技巨头与制造业企业，将自身在制造业、物联网、智能硬件等领域的技术优势，移植到养老行业，推动适老产品技术标准提升与产品创新；二是算力支持下的平台经济，互联网平台企业依托强大算力与人工智能技术，整合零散的养老服务需求与供给资源，实现需求与服务的高效匹配，降低服务成本、提升服务效率；三是智慧养老与智能照护，专业科技企业聚焦养老场景痛点，探索养老机器人、智能监测、精准照护等前沿应用，有效缓解养老行业人力短缺压力，提升照护服务的精准度与持续性；四是数据驱动与数据资产再开发，康养企业在运营过程中积累大量老年健康与服务数据，通过数据登记确权、价值评估、流通交易，将数据从内部资源转化为可交易、可融资的新型资产，实现从传统服务提供商向数据驱动型科技公司的升级。
海尔智慧康养作为海尔集团前瞻布局银发经济的核心战略板块与集团第三增长曲线，自2022年成立以来持续深耕智慧康养领域，依托集团在智能制造、物联网与家庭场景生态上的深厚积累，构建起以“1+5+N”为核心的全场景解决方案，以1个智慧康养云平台为中枢，覆盖健康监测、智能卫浴、舒适睡眠、安全出行、专业康复五大老年高频刚需场景，联动智能护理床、监测床垫、助行移位设备、AI康复机器人、适老化家电等数十类智能终端，精准匹配活力长者、介助、介护、康复四类人群的差异化需求，同时落地“3790”养老体系，以城市康养综合体为核心、社区站点为支撑、居家场景为主体，形成机构、社区、居家三位一体的联动闭环，不仅推出外骨骼机器人、智能二便护理、AI健康监测等高精尖产品，更通过场景化、一体化、主动式服务破解传统养老“不会用、没人管、不连贯”的痛点，将工业制造能力、物联网技术、家庭服务经验全面转化为银发产业的新质生产力，为养老机构、社区服务中心与居家老人提供可落地、可复制、可规模化的科技康养样板，成为科技赋能银发经济、驱动产业升级的标杆范例。
康养企业在长期运营中积累的海量用户数据、服务数据、运营数据，过去仅作为内部管理资源使用，价值难以充分释放。随着数据要素市场化进程加快，这类内部资源正加速转变为可流通、可交易、可融资的标准化资产。康养企业通过数据登记、合规确权、价值评估等专业流程，能够把分散的运营数据转化为可在数据交易平台挂牌流通的新型生产要素，以此开辟全新的价值增长路径，为企业带来数据变现、合作赋能、融资增信等多重收益。
2024年11月11日，湖北文旅集团旗下该子公司正式获得上海数据交易所颁发的“湖北养老服务运营数据”登记证书，成为国内较早实现养老服务运营数据公开登记的市场主体。这一举措标志着养老数据正式完成合规确权与产品化登记，真正具备了进场交易、价值量化、产业赋能的基础条件，也为全国康养行业推进数据资产化、激活数据要素价值树立了可复制、可推广的典型样本。
总体来看，我国银发产业已经完成了从被动兜底保障到主动发展银发经济的战略转型，曾经被视为社会压力的人口老龄化，正在逐步转化为经济增长的新动能、产业发展的新赛道、新质生产力的重要载体。
从政策层面看，养老政策逻辑完成历史性跃迁，从聚焦民生保障转向推动产业高质量发展，供给侧改革与需求侧激活同步推进，带来赛道更迭、场景拓宽、消费升级的多重机遇。
从产业层面看，“十五五”时期将是银发产业的黄金布局期，医养结合、场景服务、资本运作、银发科技四大战略机会清晰明确，为各类市场主体提供了广阔的发展空间。
对于企业而言，想要在银发经济高质量发展的浪潮中站稳脚跟、抢占先机，就必须紧扣政策导向、贴合市场需求，坚持做深专业能力、做宽服务场景、做活资本运作、做强科技创新，走专业化、场景化、资本化、创新化的发展路径。
和君咨询康养事业部深耕康养产业十余载，立足“十五五”开局关键节点，团队已先后服务央企及省、市级国资平台，全程赋能企业十五五战略规划编制、实体项目落地运营与组织体系优化升级，深度洞悉国有资本布局康养赛道的底层逻辑、发展特征，以及国企实操落地中普遍面临的痛点与核心难题。今年我们将按照惯例，继续推出《消费激活市场资本赋能发展——国有康养企业“十五五”创新发展报告》，为国企抢抓银发经济机遇、实现高质量发展提供专业研究支撑与实践指引。
