1 总体要求：坚持稳中求进、提质增效
2026年是“十五五”规划开局之年，全年经济增长目标设定既积极又务实。《政府工作报告》提出，2026年全年经济增长4.5%-5%，在实际工作中努力争取更好结果。在这个基础上，城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.4万亿斤左右；单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8％左右。
将经济增长目标设定在4.5%-5%区间范围内，一方面有助于稳定市场预期，增强市场信心。2025年是“十四五”规划收官之年，我国经济整体“稳、进、新、韧”，国内生产总值首次跃上140万亿元新台阶，顺利实现全年经济增长5%左右的目标；横向对比来看，2025年我国经济增速在主要经济体中名列前茅，对世界经济增长的贡献率预计达到30%左右，是世界经济增长最稳定、最可靠的动力源。“十四五”期间我国发展成就显著，但当前我国经济运行中困难挑战与向好趋势仍相互交织，外部环境看，2026年全球经济面临地缘政治冲突升级、贸易保护主义抬头等多重挑战，世界经济增长动能不足；内部因素看，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多。政府工作报告将2026年经济增长目标设定在4.5%-5%区间，无疑给市场传递出了稳增长的积极信号，有助于稳定预期、提振信心。
另一方面，设定4.5%-5%的经济增长目标区间能够与2035年远景目标实现紧密衔接，体现出政策的连贯性和可持续性。2026年是“十五五”的开局之年，4.5%-5%的增速目标有助于平稳过渡。2025年我国人均国内生产总值水平接近10万元，相比于2020年累计增长了35.9%，为达到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平的远景目标，在2026年至2035年剩下的10年时间里，人均GDP复合增速要达到4%左右，考虑到随着经济水平的不断提升经济增速会下降这一自然规律，2026年设定4.5%-5%的区间增长目标对于实现长期目标很有必要。
此外，从地方政府设定的经济增长目标来看，2026年全国经济增速设定为4.5%-5%区间也较为合理。从地方两会公布的数据来看，2026年31个省市自治区经济增长目标相对谨慎，相较2025年设定的经济目标，下调、持平、上调的省市自治区数量分别占45%、52%、3%；相较2025年实际增长情况，比重则分别为42%、19%、39%。2026年全部地方政府GDP目标加权平均值为5.1%，略低于2025年的加权均值5.3%，同时考虑到2025年地方政府经济增长目标的达成情况，2026年全国经济增长目标设定在4.5%至5%区间，略低于地方政府目标加权平均值的水平，目标设定也较为合理。
2 扩大内需：着力建设强大国内市场
中国作为大国经济体，正逐渐形成内需主导型的发展新格局，中国内需增长现在有实力、未来有潜力。一方面，中国已经拥有全球最完备的产业体系，产业规模大、配套能力强，具有明显的成本优势、品类优势和速度优势。我国已经成为全球产业基础设施最发达国家之一，能够快速满足大规模生产需求，经济发展底盘稳固。另一方面，中国经济的超大规模市场优势非常突出，我国拥有14亿多人口，人均GDP超过1.3万美元，已经进入中等偏上收入国家序列，中国投资及消费市场需求空间广阔。
《政府工作报告》将着力建设强大国内市场放在2026年经济工作任务的首位，凸显了2026年扩大内需的重要性和政策决心。《政府工作报告》提出要坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥我国超大规模市场优势。
消费方面，《政府工作报告》提出要深入实施提振消费专项行动，激发居民消费内生动力和促消费政策并举，推动消费持续增长，其中包括：
一是制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措。新冠疫情后特别是近两年来，我国低收入群体人均可支配收入增速要慢于其他收入群体。2024年，按照收入划分，城镇20%低收入组人均可支配收入增速仅略高于20%高收入组，农村20%低收入组人均可支配收入增速则远低于其他收入群体增速，在边际消费倾向递减的情况下，中低收入群体往往有更高的消费倾向，提高中低收入群体的消费能力和意愿能够有效带动消费需求提升。
二是促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。2025年加力扩围实施消费品以旧换新政策成效显现，全年以旧换新相关六类商品零售额比上年增长4.1%，比上年加快2个百分点，拉动社会消费品零售总额增长0.6个百分点。2026年以旧换新政策继续实施，并且在不断优化，第一批625亿元超长期特别国债资金已提前下达，也将有助于消费的持续回升。
三是实施服务消费提质惠民行动,打造一批带动面广、显示度高的消费新场景,加快培育消费新增长点。与其他发达国家相比，我国目前服务消费占居民消费的比重仍然偏低，美国个人消费支出中服务消费占比一直稳定在三分之二，2025年占比为69%，而我国服务消费占比近十年虽然有所增加，但一直维持在40%以上不足50%，2025年服务消费占比为46%。我国服务消费具有非常大的发展空间和潜力，持续释放服务消费潜力将有助于更好地提振消费。
投资方面，《政府工作报告》提出要充分挖掘释放有效投资潜力。要聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域,增强市场主导的有效投资增长动力,提高民生类政府投资比重。
《政府工作报告》还提出，今年中央预算内投资拟安排7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，分类提高中央投资补助标准。2025年“两重”建设为扩大有效投资提供了有力支撑，重点领域基础设施投资增长较快，管道运输业、互联网和相关服务业、多式联运和运输代理业全年投资增速分别为36%、23.8%和22.9%；“两重”建设还带动相关民间投资增长，2025年基础设施民间投资增长1.7%，占全部基础设施投资的比重为21.0%，比上年提高0.8个百分点。“两重”建设支持力度的不断增强不仅将有利于国家战略发展、加强基础设施建设、满足民生需求，还有望带动上下游产业链协同发展、有力推动2026年投资规模平稳增长。
3 财政政策：更加积极的财政政策
财政政策方面，《政府工作报告》指出，要继续实施更加积极的财政政策,与此前中央经济工作会议基调基本保持一致。
赤字率方面，2026年的赤字率拟按4%左右安排，2026年预算赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。同时，2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等；拟发行特别国债3000亿元,支持国有大型商业银行补充资本。
与全球主要国家相比，我国政府部门杠杆率并不高，财政政策仍然有空间。当前我国政府整体负债率显著低于主要经济体，整体债务水平处于可控范围之内。国际货币基金组织口径下，2024年我国政府负债率为88%。而G7国家平均政府负债率126%，具体来看，美国、法国、英国、意大利、加拿大政府部门杠杆率均超过了100%，日本政府部门杠杆率高达237%，仅德国政府部门杠杆64%略低于我国政府部门负债水平。
《政府工作报告》还提出，今年要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益。事实上，2026年年初财政部等各部门出台了财政金融协同促内需一揽子政策，分别从加力提振消费、扩大民间投资两个方面，推动扩大有效需求，具体包括中小微企业贷款贴息政策、民间投资专项担保计划、支持民营企业债券风险分担机制、设备更新贷款贴息政策、服务业经营主体贷款贴息政策以及个人消费贷款贴息政策六项政策。
具体来看，一揽子政策中，有四项是聚焦激发民间投资，主要能够给企业带来两方面的直接利好。一方面，通过贷款贴息降低融资成本，解决民营企业融资贵的问题。新设的中小微企业贷款贴息以及优化以后的设备更新贷款贴息，都可以为企业提供贷款总额的1.5个百分点贴息，帮助企业降低融资成本。另一方面，通过专项担保、发债分险帮助企业获得资金，降低融资门槛，解决民营企业融资难的问题。间接融资方面，新设立了民间投资专项担保计划，提高了授信担保额度、风险分担的比例和代偿上限，让银行敢贷、愿贷、多贷；直接融资方面，安排财政风险分担资金协同配合央行相关政策工具，分担相关民营企业债券发行的大部分风险，帮助更多的民营企业拓宽融资渠道。
一揽子政策中的服务业经营主体贷款贴息与个人消费贷款贴息旨在同时瞄准供需两侧提振消费，相比此前贴息政策进行了四个方面的优化。一是提高了贴息力度，个人消费者及消费服务行业的企业单笔可享受的贴息额或享受贴息的贷款额度都有大幅提升；二是拓宽了消费领域，个人消费端将信用卡账单分期业务纳入到贴息范围，服务消费端新增数字、绿色、零售可享受贴息的重点领域；三是延长了实施期限，两项消费贷款贴息政策的实施期限都延长到了2026年年底，政策到期后将根据实施效果，视情研究延长政策期限；四是加大了机构覆盖面，从原有的20余家全国性机构扩展到500多家经办机构，从支持传统消费到服务新场景、新业态，实现了城乡广泛覆盖、线上线下融合。
不过值得注意的是，我国政府债务在结构上存在中央财政压力负担较小而地方政府偿债压力较大的问题。根据国家资产负债表研究中心的数据，截至2025年底，我国政府部门整体杠杆率为68.4%，其中地方政府杠杆率为39.1%，显著高于中央政府杠杆率的29.4%。《政府工作报告》提出，中央财政要增加对地方财力性转移支付规模,开展整合统筹使用转移支付资金试点,增强地方自主财力和统筹能力。
4 货币政策：适度宽松的货币政策
货币政策方面，《政府工作报告》指出，要继续实施适度宽松的货币政策。把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式。畅通货币政策传导机制，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域，促进社会综合融资成本低位运行。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，基本延续了中央经济工作会议的基调。
与2025年货币政策基调保持一致，“适度宽松的货币政策”延续了支持性的政策立场，并且首次在政府工作报告中将“促进经济稳定增长”与“物价合理回升”并列作为货币政策的重要考量。在具体操作层面，《政府工作报告》提出要灵活高效运用降准降息等多种政策工具，对比2025年适时降准降息的表述，“灵活高效”更加突出政策的灵活性和主动性，意味着货币政策或将更加着重于政策的主动与效率。
《政府工作报告》还提出要优化创新结构性货币政策工具，后续央行货币政策工具箱预计将更加丰富。实际上，2026年开年央行便已推出两方面政策措施：一方面是下调各类结构性货币政策工具利率，提高银行重点领域信贷投放的积极性；另一方面是完善结构性工具并加大支持力度，进一步助力经济结构转型优化。具体来看，信用层面，下调各类结构性货币政策工具利率0.25个百分点，有助于理顺利率体系，降低银行资金成本，并最终实现降低实体经济的融资成本。不过在维持全年“适度宽松”的货币政策基调背景下，考虑银行资金成本的调降和对宏观经济的必要支持，我们认为，2026年年内各类政策利率仍有10-20个基点的下降空间。货币层面，此次新增的再贷款额度总计9000亿元，并在对现有货币政策工具进行优化，但这些政策在宏观意义上并不提供新增流动性。一方面，此次宣布提升科技、支农支小再贷款额度，但提升额度后续只有在被使用时才会形成实际意义上的流动性注入，因此全年流动性改善的节奏应取决于这些再贷款的实际使用情况；另一方面，政策包中提出优化现有的货币政策工具，有助于畅通企业的直接融资渠道，培育新的内需增长点，但同样这些政策在宏观意义上并不提供新增流动性。
此外，本次《政府工作报告》继续保持“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”的表述。过去几年由于价格指标的低迷导致名义经济增速低于实际经济增速，2025年全年实际GDP增长5.0%，而同期名义GDP增速仅为4%，经济名义增长不及实际增长。将匹配标准设定为经济增长和价格水平预期目标意味着目标中货币供应量以及社会融资规模的增速都将继续高于GDP增速。
5 产业政策：加紧培育壮大新动能
产业政策方面，《政府工作报告》提出，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。
发展新质生产力是我国经济发展新阶段下的必然要求。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展方式转变、产业结构升级、增长动力转换，在生产力数量之外，更对生产力质量提出了新的要求，而新质生产力正是以科技创新为经济增长新引擎、以新兴产业和未来产业为载体，符合高质量发展要求的新型生产力。
加快发展新质生产力，离不开积极培育新兴产业和未来产业。产业是经济之本，是生产力变革发展的具体落地载体，新质生产力的形成依靠整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业等新产业。《政府工作报告》提出，要培育壮大新兴产业和未来产业；实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业；建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。新质生产力并非无根之树、无源之水，其蕴含的科技创新特征扎根在新兴产业和未来产业培育发展之中，以新产业的壮大升级实现生产力的跃升。
智能经济布局也在同步展开。《政府工作报告》提出，要深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式；支持人工智能开源社区建设，促进开源生态繁荣；实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展；完善人工智能治理。2025年初DeepSeek的火爆加速了AI技术在各行业的推广应用与生态发展，“人工智能+”具备广阔的发展空间。从政策层面看，2024年《政府工作报告》首次提出开展“人工智能+”行动后在重要会议或政策文件中被多次提及，本次《政府工作报告》再次明确提及要深化拓展“人工智能+”，凸显了国家对人工智能产业发展的高度重视。
6 科技创新：加快高水平科技自立自强
推动高水平科技自立自强是应对国际力量对比深刻调整、把握新一轮科技革命和产业变革历史机遇的战略抉择和必然要求。当前，世界百年变局加速演进，全球科技创新版图深度重构，科技竞争成为各国博弈的主要战场之一。在此背景下，只有实现高水平科技自立自强，提高我国发展的独立性、自主性和安全性，通过科技创新不断塑造发展新动能新优势，才能把发展的主动权牢牢掌握在自己手中，从根本上保证中国式现代化进程的顺利推进。
十五五规划建议将科技自立自强水平大幅提高作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，提出国家创新体系整体效能显著提升、科技创新和产业创新深度融合、创新驱动作用明显增强等要求。本次《政府工作报告》提出要抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，全面增强自主创新能力，为高质量发展提供科技支撑。
《政府工作报告》提出，要强化企业创新主体地位，支持科技领军企业牵头组建创新联合体，提高承担国家重大科技项目比例。企业是市场经济活动的主要参与者、是最活跃的创新力量，是加快形成新质生产力的实践主体。根据国家统计局、科学技术部、财政部公布的《2024年全国科技经费投入统计公报》，2024年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费36326.8亿元，比上年增长8.9%，分不同主体看，企业、政府属研究机构、高等学校经费所占比重分别为77.7%、11.6%和8.4%。科技创新活动中，企业是最活跃的力量，强化企业创新主体地位，是推动高质量发展和实现高水平科技自立自强的关键举措。
《政府工作报告》还提出，要加强科技创新全链条全生命周期金融服务，对关键核心技术领域的科技型企业,常态化实施上市融资、并购重组“绿色通道”机制，以科技金融支持创新创造。科技创新需要源源不断的研发投入，而持续的研发投入需要依靠金融体系给予的外部融资，特别是对于初创期科技型企业，金融体系提供的支持尤为重要。科技型企业普遍具有专业性强、抵押物少、成长性和风险性双高的特点，这决定了科技金融非常需要专业的机构和市场来完成资源配置，通过创新科技金融服务，能够更好发挥资源配置功能、促进“真科技”企业融资的效率和质量，支持科技创新和新质生产力发展。
7 资本市场：持续深化投融资综合改革
近年来中国资本市场基础性制度改革不断推进、服务实体经济能力显著增强，特别是2024年“924”以来，在一系列政策措施支持下，资本市场投资和融资功能协调性显著提升。《政府工作报告》进一步明确提出要“持续深化资本市场投融资综合改革”，就是坚持用改革的办法破解资本市场存在的深层次矛盾和问题，促进资本市场高质量发展。持续深化资本市场投融资综合改革、健全投资和融资相协调的资本市场功能具有重要意义，一是可以增强投资者信心、吸引更多中长期资金入市，二是能够提高资本市场定价及运行效率、更好服务实体经济，三是可以有效降低金融风险、维护宏观经济稳定发展。
《政府工作报告》提出，要进一步健全中长期资金入市机制。中长期资金是资本市场稳定健康发展的"压舱石"和"稳定器"，进一步健全中长期资金入市机制是增强资本市场内在稳定性的重要举措之一。由于中长期资金具有投资周期长、专业程度高、风险承受能力强、追求长期稳定收益等核心特征，中长期资金占比的提高不仅有利于投资者结构的优化与市场价值投资理念的培育，在市场波动较大时还能够更好发挥“稳定器”“压舱石”作用，对资本市场生态的改善有着重要的促进作用。实际上，过去一年围绕公募基金、保险资金等中长期资金长周期考核的政策已全面铺开、旨在从根源上扭转“长钱短投”的倾向，推动中长期资金入市也取得了实质性进展，截至2025年末，各类中长期资金合计持有A股流通市值约为23万亿元，较年初大幅增长36%。本次政府工作报告再次明确提出要“进一步健全中长期资金入市机制”，预计将加快打通社保、保险、理财等资金入市堵点，持续深入推进中长期资金入市长效机制的构建，助力形成中长期资金持续流入的循环。
《政府工作报告》还提出，要完善投资者保护制度；拓展私募股权和创投基金退出渠道；提高直接融资、股权融资比重。自2024年4月国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》以来，推动资本市场高质量发展的政策举措持续出台、落地见效，资本市场“1+N”政策体系不断完善，市场基础制度更加成熟定型，监管效能与治理水平也稳步提升。《政府工作报告》进一步聚焦投融资协同发力、推动资本市场改革纵深推进，为2026年中国资本市场的发展明确了方向，通过健全制度规则、优化市场生态、强化权益保障、畅通资本循环，全方位提高资本市场各参与主体的专业能力与参与意愿，更好发挥资本市场功能，为经济高质量发展提供更强有力的金融支撑。
分析师声明
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