2026年是“十五五”开局之年，政府工作报告明确“十五五”时期主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目，提出了2026年经济社会发展的总体要求、政策取向，部署安排了全年的重点工作任务。
“城乡居民增收计划”“智能经济新形态”“未来能源”……一批新词、热词写入政府工作报告，传递出政策新风向、产业新动向。上海证券报记者从政府工作报告中梳理出11大关键词，采访权威专家学者进行深入解读。
关键词1：“十五五”，全社会研发经费投入年均增长7%以上
“十五五”规划纲要草案细化提出20项主要指标。创新驱动方面，提出全社会研发经费投入年均增长7%以上，与“十四五”规划目标保持一致，确保研发投入力度不减。“在当前国内外经济形势下，全社会研发投入力度不减，突出了未来五年落实创新驱动战略的具体抓手。”国家发展改革委产业经济与技术经济研究所高技术产业研究室主任张于喆表示。
围绕推动“十五五”目标任务落实落地，“十五五”规划纲要草案明确了六方面109项重大工程。国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平认为，109项重大工程既包含科技创新、产业发展、基础设施等重大战略性、基础性工程项目，也包含“一老一小”服务等社会民生领域的“小而美”项目，是推动“十五五”目标任务落实落地的重要抓手。
关键词2：区间目标，经济增长预期目标为4.5%~5%
政府工作报告明确了今年发展的主要预期目标。其中，经济增长4.5%~5%，在实际工作中努力争取更好结果。这是在2016年、2019年之后，经济增长再次设定区间目标。与去年5%的经济增长目标相比，今年的目标着眼于经济实现“质的有效提升和量的合理增长”，为调结构、防风险、促改革留出空间，并与2035年远景目标总体衔接。《党的二十届四中全会<建议>学习辅导百问》指出，要实现2035年远景目标，未来十年只需年均增长4.17%，这意味着“十五五”期间增长水平保持在4.5%~5%的区间下沿即可。
中国首席经济学家论坛理事长连平分析，长期来看，“十五五”和“十六五”时期是我国达成2035年远景目标的关键阶段，“十五五”开局之年，4.5%~5%的目标设定有必要性。随着更多促消费、扩大有效投资的政策落地，今年经济增速达到5%仍具有较大可能。
今年就业、物价目标与去年保持一致：城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右。
关键词3：财政政策，赤字规模、一般公共预算支出规模均创新高
政府工作报告提出，继续实施更加积极的财政政策。今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等。
今年财政赤字率安排与去年基本持平。在北京国家会计学院副院长李旭红看来，这有利于在稳增长与防风险之间保持动态平衡。总体看，在全球不确定性上升的背景下，我国政府债务率处于合理区间，有利于提升宏观经济治理效能，有利于稳定市场信心，为经济平稳运行提供制度性保障，也为“十五五”时期的发展留出空间。
粤开证券首席经济学家罗志恒表示，更加积极的财政政策主要体现在力度更大和结构优化两个方面：力度方面，赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济和民生目标的实现；结构优化，体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。
优化财政支出结构的大方向是从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到重视企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜，未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。
关键词4：货币政策，灵活高效运用降准降息等多种政策工具
政府工作报告提出，继续实施适度宽松的货币政策。受访专家认为，相较于去年，今年政府工作报告对货币政策的安排出现了诸多新提法、新变化。“这些变化透露出货币政策从注重‘力度’转向重视‘精度’、从注重‘总量’转向重视‘结构’等信号。”招联首席经济学家董希淼表示。
“不变的是货币政策的总体取向仍偏宽松，继续强调保持流动性充裕；变化则主要体现在政策锚点与实施方式上，比如物价合理回升被纳入重要考量，反映出政策对低通胀环境的回应。”工银国际首席经济学家程实说。
政府工作报告对降准降息的部署从“适时”变为“灵活高效”。董希淼认为，这表明货币政策工具的使用将更具前瞻性、协同性，也更加精细化。“灵活”意味着货币政策将根据国内外经济金融形势“相机抉择”，把握好力度和节奏；“高效”则表明要确保释放的流动性精准地注入实体经济，实现政策效用最大化。
政府工作报告提出，优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式。程实认为，对于结构性货币政策工具新增“适当增加规模，完善实施方式”的部署，表明其不仅将在功能上持续优化，在规模和操作机制上也可能进一步扩展完善。
政府工作报告提出，规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用，促进社会综合融资成本低位运行。董希淼表示，综合融资成本中除了贷款利息，往往还包含担保费、评估费等隐性成本，要求规范信贷市场经营行为，就是要挤掉这些中间费用和隐性成本，让各类经营主体更加直观、透明地感受到融资成本下降。
关键词5：提振消费，制定实施城乡居民增收计划，设立财政金融协同促内需专项资金
着力建设强大国内市场被置于今年工作任务之首。政府工作报告提出，坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥我国超大规模市场优势。
制定实施城乡居民增收计划，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，实施服务消费提质惠民行动，支持有条件的地方推广中小学春秋假……今年提振消费将有不少新举措。“制定实施城乡居民增收计划是提振消费的关键。通过完善收入分配制度、健全社会保障体系、促进工资性收入合理增长、拓宽财产性收入渠道等举措，减少居民消费的后顾之忧。”曹婧表示。
政府工作报告明确，促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。中国社科院财经战略研究院研究员刘诚表示，财政金融协同促内需专项资金可以为特定消费和投资项目提供贷款贴息或风险补偿，并以此撬动银行信贷投放，精准引导金融“活水”流向扩内需关键领域。
为充分挖掘释放有效投资潜力，政府工作报告提出，聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。罗志恒表示，地方政府专项债“单列并提高用于项目建设的额度”，这是今年的重要制度创新，将项目建设类专项债与其他用途明确区分，有助于提升资金到位效率和项目推进确定性。新型政策性金融工具规模大幅扩大至8000亿元，其作用在于缓解项目资本金约束，改善融资结构，提升重大项目落地的确定性。
关键词6：打造智能经济新形态，深化拓展“人工智能+”
“人工智能+”已经连续3年写入政府工作报告。报告提出，打造智能经济新形态。深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。
“今年对人工智能的部署已从概念转向具体落实，智能终端、智能体首次纳入重点关注范畴。随着相关领域拓展，人工智能将从概念模型转化为多元实用能力，智能经济将成为经济发展重要动能。”中关村信息消费联盟理事长项立刚表示。
政府工作报告提出，加紧培育壮大新动能。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。广开首席产业研究院资深研究员陈兵表示，与去年相比，今年政府工作报告新增“扩能提质服务业”和“打造智能经济新形态”两项要求，并将“优化提升传统产业”置于“培育壮大新兴产业和未来产业”之前。
在培育壮大新兴产业和未来产业方面，政府工作报告提出，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。“‘未来能源’也是首次写进政府工作报告。”北京大学经济学院教授苏剑表示，当前太阳能、风能是主要发展方向，氢能、储能是重要技术路径，核能可以适度发展。西南财经大学经济学院教授吴垠认为，未来能源可以和数字基建深度融合，比如引导算力中心与绿电协同布局，形成人工智能领域的持续性竞争优势。
关键词7：重点领域改革，纵深推进全国统一大市场建设，深入整治“内卷式”竞争
围绕持续深化重点领域改革，政府工作报告作出了一系列部署，包括深入整治“内卷式”竞争，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，完善民营经济促进法配套法规政策，下更大力气解决拖欠企业账款问题等。
“制定全国统一大市场建设条例”“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单”“深入整治‘内卷式’竞争”“深化要素市场化配置综合改革试点”……政府工作报告针对纵深推进全国统一大市场建设作出了许多安排。中国上市公司协会学术顾问委员会委员程凤朝表示，统一大市场建设需将竞争从“拼消耗”拉回“拼创造”。地方招商从“拼优惠”转向“拼环境、拼产业生态”；通过标准升级和强监管淘汰落后产能；破除招投标中的地方保护，提升资源配置效率。
对外经济贸易大学教授蓝庆新表示，解决账款拖欠问题也是改善营商环境的关键举措，有助于稳定企业现金流与经营预期，为民企注入信心。
针对国企改革，中国企业研究院首席研究员李锦分析，今年将重点推进功能性、结构性和体制机制改革。其中，战略性重组和专业化整合是布局优化核心，二级子企业将成为整合重点，同时新央企组建工作也将稳步推进。
中国企业改革与发展研究会研究员周丽莎表示，政策将支持龙头企业在重复分散领域进行横向整合，并鼓励央企向产业链上下游并购，退出非主业资产，腾挪资源投向战略性新兴产业。
关键词8：资本市场，提高直接融资、股权融资比重
政府工作报告提出，持续深化资本市场投融资综合改革，进一步健全中长期资金入市机制，完善投资者保护制度，拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资、股权融资比重。
关于“进一步健全中长期资金入市机制”，韦志超分析，未来中长期资金入市的重点将从“规模推动”转向“机制完善”，通过优化长周期考核机制、完善养老金和保险资金参与资本市场的制度安排、持续发展指数化投资和长期投资产品体系，提升长期资金配置权益资产的稳定性。
对于“提高直接融资、股权融资比重”的部署，章俊认为，其目的是打造与新质生产力发展更为适配的金融服务体系，优化金融市场资源配置功能，满足高质量发展和培育新质生产力的战略需求。他表示，下一步，应提高资本市场制度的包容性、适应性，让更多新质生产力企业获得直接融资支持。同时，推动债券市场“科技板”常态化发展、制度化建设，择机推出再融资储架发行制度。
时隔多年，政府工作报告再次提及“投资者保护”。方正证券首席经济学家燕翔表示，这是深化资本市场投融资综合改革的关键一环，也是稳预期、稳市场的重要举措。后续可从多维度构建投资者全链条保护体系，包括事前强化信息披露与透明度，事中加强持续监管，事后畅通投资者维权与赔偿渠道，健全民事赔偿、行政处罚、刑事追责有机衔接的责任体系等。
关键词9：服务业开放，以服务业为重点，扩大市场准入和开放领域
政府工作报告提出，积极扩大自主开放。以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点，有序扩大数字领域开放，压减跨境服务贸易负面清单。
川财证券首席经济学家陈雳表示，今年服务业开放将呈现“试点扩围”与“清单压减”双轮驱动的新格局，将吸引全球高端要素加速集聚，为生产性服务业和生活性服务业创造万亿级新蓝海。
“服务业开放已经从局部探索进入更大范围、更高层次的推进阶段。”上海财经大学中国式现代化研究院首席专家鲍晓华表示，今年数字服务、跨境服务、专业服务等新业态、新模式将迎来更大的政策空间，高端医疗、生物技术等领域有望通过开放引入更多优质资源，提升供给质量。
鲍晓华认为，总体看，服务业不仅会成为吸引外资的重要承载领域，也会成为今年稳增长、扩就业、促消费的重要支撑，其前景值得期待。
关键词10：世界级城市群，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群
政府工作报告对推动新型城镇化和区域协调发展作出系列安排。其中特别提到，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群。
首都城市环境建设研究基地研究员冀文彦表示，打造世界级城市群，有助于构建覆盖创新策源与成果转化的全链条服务体系，推动产业链补链、强链、延链，增强产业韧性与全球竞争力；促进区域内市场规则统一，提升资源配置效率。
“京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群应立足各自禀赋，实现差异化、互补式发展。”冀文彦分析道：京津冀需强化“两翼”联动，以疏解非首都功能为核心抓手，深化分工协作，加快建设现代化首都都市圈；长三角应聚焦一体化制度创新，突出上海龙头引领的作用，推动科技创新与产业创新跨区域协同，实现高质量一体化发展；大湾区则应深化金融、法律、人才等领域的规则衔接，打造高水平跨境合作典范。
政府工作报告提出，高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。冀文彦分析，城市更新不仅能直接拉动基建投资、带动上下游产业发展、促进家居消费，还可盘活闲置用地与存量资产，增加就业、稳定内需，从而推动房地产市场发展进入良性循环。
关键词11：稳定房地产市场，加强重点领域风险防范化解
“加强重点领域风险防范化解和安全能力建设”是政府工作报告明确的十大工作任务之一。重点仍是化解房地产、地方债务、中小金融机构等领域的风险。
政府工作报告提出，着力稳定房地产市场。因城施策控增量、去库存、优供给，探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。
东方金诚首席宏观分析师王青表示，今年将深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设，未来房地产行业将逐步形成以租售并举、建设“好房子”、回归房地产居住属性为核心的新发展模式。
政府工作报告提出，加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型。王青分析，今年地方债务风险化解的重心，会从地方政府隐性债务风险向融资平台经营性债务风险转移。融资平台经营性债务风险的主要化解方式，将是以展期、降息为核心的债务重组，同时融资平台也会利用经营性收入、盘活存量资产等方式偿还债务。
政府工作报告提出，积极稳妥化解金融领域风险。上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚表示，政府工作报告的相关部署，紧扣当前地方中小金融机构风险仍需压降、不良资产有待出清的现实背景，体现稳字当头、稳中求进的政策导向。
