学术报告丨刘守英:解读2026年政府工作报告,“十五五”如何开局

沙龙第一环节，由中国人民大学社会科学高等研究院（深圳）数字经济研究中心首席专家、经济学院教授刘守英作主题报告。

刘守英教授指出，“十五五”时期是2035年基本实现社会主义现代化目标的关键承上启下期。纲要草案包括20项主要指标、四大战略任务、六个方面109项重大工程项目，形成了完整的规划实施体系。2026年作为开局之年，其核心任务正是围绕这一纲要草案进行具体工作部署，确保各项安排落地见效。高质量发展是“十五五”规划的主题，其核心在于培育壮大新动能与如何发展新质生产力。刘守英教授指出“智能经济新形态”是今年首次提出的重要概念创新，标志着经济形态迈向人机协同新阶段。随着我国进入增长放慢阶段，围绕国内市场建设、城乡融合、乡村振兴、绿色低碳等领域推进系统性转型至关重要，同时必须做好针对房地产、地方债务、金融的风险防范。刘守英教授强调，深化改革是推动高质量发展的制度保障，需通过建设全国统一大市场、落实“两个毫不动摇”激发各类经营主体活力，为“十五五”规划落地提供强大动力。

以下是刘守英教授发言纪要全文：

“十五五”规划纲要草案中设置了20项主要目标指标，清晰地勾勒出从“投资于物”向“投资于人”、从传统动能向创新驱动、从追求增长速度向追求高质量发展的三大转型方向。

经济发展指标共设3项。国内生产总值增长保持在合理区间，各年度视情况提出。这一合理区间设定为4.5%至5%，其依据是确保到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番，达到中等发达国家水平。此外，全员劳动生产率预期高于GDP增长，常住人口城镇化率从2025年的67.9%提升到2030年的71%。从国际趋势来看，城市化率从70%到75%之间面临着一场重大转型，从原来快速的城市化转向城乡融合阶段，增长速度开始放慢，因此71%的目标符合这一规律。

创新驱动指标共设3项。全社会研发经费投入年均增长7%以上作为硬指标，确保创新投入有切实保障。发明专利量在“十四五”期间显著增长，特别是原始研发和原理性研究能力明显提升，“十五五”期间这一指标将进一步提高。数字经济核心产业增加值占GDP比重需要继续提升，这是“十五五”期间最重要的新动能之一。

民生福祉指标共设7项，体现了从“投资于物”向“投资于人”的重大转型。包括包括城镇调查失业率、居民人均可支配收入增长（明确要求与GDP增长同步）、教育年限提升、城镇调查失业率、医护资源、养老机构、人均预期寿命等。这些指标的设计使得“十五五”期间既有创新动能的增强，又有老百姓可感可知的实际好处。

绿色低碳指标共设5项。围绕碳达峰目标，涵盖降碳减污和生态环保，旨在推动发展模式的转换。

安全保障指标设置2项，即粮食生产能力和能源生产能力，守住粮食安全，确保中国人的饭碗主要装中国粮，并在国际形势变化中保障能源安全。

为实现“十五五”发展目标，纲要草案提出四大战略任务。

第一是着眼推动高质量发展，具体包括建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系、加强原始创新和关键核心技术攻关、推进数字中国建设、建设美丽中国。这意味着产业体系和发展新质生产力要出实招、有实绩，同时不能以污染和破坏环境的方式实现发展，必须在“十五五”期间形成绿色的生产生活方式。

第二是着眼畅通国民经济循环，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，重点增强国内大循环的内生动力和国民经济畅通循环，推进全国统一大市场建设，解决地方保护和市场分割问题，完善要素市场配置机制。

第三是着眼推进共同富裕，涵盖三个层面：一是建设生育友好型社会，完善人口、教育、健康、老龄化、就业等服务体系；二是缩小城乡差距和区域差距，当前城乡收入比为2.5:1，仍处于偏高状态，缩小这一差距对共同富裕至关重要；三是提升精神文化生活，在物质生活提高的同时实现精神生活的丰富。

第四是着眼统筹发展与安全，推进国家安全体系现代化和能力建设，重点保障粮食安全和能源安全，这是发展的底线和保障。

草案设计了6个方面的109项重大工程：新质生产力发展方面28项，现代化基础设施体系建设23项，城乡融合发展9项，民生保障25项，绿色低碳转型18项，安全保障6项。

从项目分布可以看出，民生领域的项目部署仅次于新动能培育，体现了以人民为中心的发展导向。这些工程项目将前述四大战略任务具体化、可操作化，是规划落地的关键抓手。

2026年是“十五五”开局之年，政府工作报告围绕纲要草案做出了具体的年度工作安排。

预期指标方面，经济增长目标设定为4.5%至5%。这一设定基于两个考虑：一是为实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标，“十五五”期间每年的经济增长速度不能低于4.5%，这是一个“硬杠杠”；二是中央对2026年国际、国内形势和各类风险做出了客观预判，在此基础上提出这一务实可行的增长区间。城镇调查失业率保持稳定，居民消费价格涨幅设定为2%左右，这意味着启动内需。去年以来价格水平持续下降，对经济增长和居民福利产生不利影响，因此明确提出推动物价合理回升。居民收入增长与经济增长同步的要求，将增长成果落实到居民收入上，防止有增长但无感的发展模式。

围绕纲要草案，政府工作报告部署了十项重点工作。第一是加强国内市场建设，以内需为主导，拓展内需增长空间。第二是加紧培育壮大新动能，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。第三是推动高水平科技自立自强，为高质量发展提供科技支撑，推动科技革命和产业革命。第四是深化重点领域改革，建立高水平市场经济体制，这同样是二十届三中全会的重要任务。第五是扩大高水平对外开放。第六是推进乡村全面振兴。第七是推动新型城镇化和区域协调发展。第八是保障和改善民生。第九是加快全面绿色转型。第十是加强风险防范。这十项重点工作安排是对纲要草案的年度化分解，是地方工作的具体抓手。

为实现良好开局，宏观政策延续了积极基调。财政政策方面，赤字规模比上年增加2300亿元，一般公共预算支出规模首次达到30万亿元，比去年增加1.27万亿元；同时安排超长期特别国债、发行特别国债、安排地方政府专项债券，保持积极财政政策的力度。货币政策方面，继续实施适度宽松的政策，主要考虑稳定经济增长和推动物价合理回升。政策协同方面，重点打通经济循环的卡点和堵点，畅通国民经济循环；确保宏观政策取向的一致性和有效性，避免政策相互掣肘；加强财政、金融、就业和产业政策的协同配合；强化预期管理，提振社会信心。这些政策安排旨为“十五五”开局提供有力支撑。

“十五五”规划的主题是高质量发展，培育壮大新动能是重中之重。过去40年支撑中国经济高增长的传统动能已经衰减，因此“十五五”能否为2035年基本实现现代化打好基础，关键在于新动能能否培育壮大起来。

新动能的培育壮大在于发展新质生产力和建设现代化产业体系。这包括三个重点：第一，优化提升传统产业，绝不能把传统产业视为落后产业。中国工业化以来形成的完整产业体系是宝贵基础，核心在于优化提升而非淘汰。第二，培育壮大新兴产业和未来产业，新兴产业包括集成电路、航天航空、生物医药等，未来产业包括未来能源、量子科技、具身智能、机器人、6G等。这些产业也是要为经济增长和新动能服务。第三，扩能提质服务业，重点是推动先进制造业和现代服务业的融合发展。

“打造智能经济新形态”是本次政府工作报告的重要亮点。中国数字经济发展已进入智能经济阶段，意味着从决策模式上实现了人机协同，人工智能渗透到商业模式、产业形态和新兴业态，并通过人工智能与传统要素和新兴要素的组合，产生创造性破坏，形成新的经济形态。智能经济新形态有别于以资本、土地、技术为核心的工业经济形态，将构建起新的经济结构、发展模式、产业体系，激发发展新动能。

实现高水平科技自立自强，首先要加强原始创新和关键核心技术攻关。过去40多年，中国依托强大的市场规模和全球科技发展的原理性知识，通过需求引领应用型知识进入产业发展环节，促进了产业变革和经济增长。但应用型知识发展到一定程度后，必须上升到原理型知识，否则产业的发展和创造性破坏就会中断。如果只有应用型知识而上升不到原理型知识，就很难推动产业变革和转型升级。无论外部环境如何变化，中国都需要主动推动从应用型知识向原理型知识的跃升，主动进行原理型知识创新。这是“十五五”规划纲要和今年政府工作报告重点强调的内容。

其次，科技创新必须与产业创新深度融合。科技创新必须进入产业、赋能产业，只有原理型知识和应用型知识与产业深度结合，才能产生产业革命，推动生产力发展。

第三，教育、科技和人才要一体化推进。教育不能自说自话，科技不能脱离产业发展，人才不能只会埋头写论文。三者协同的目的在于推动经济发展、满足国家需求，形成支撑高质量发展的有机整体。

“十五五”期间，中国进入发展模式转型、发展阶段转换的关键阶段。如何在传统动能发挥积极作用的同时实现平稳过渡，是转型面临的核心课题。

国内市场建设方面，重点包括提振消费与释放有效投资潜力。以内需为主导，统筹推进促消费和稳投资，拓展内需增长新空间，旨在充分发挥中国超大规模市场的独特优势。

乡村转型方面，乡村不能衰败既是底线要求，也是新的发展空间。报告重点强调粮食生产，确保中国人的饭碗装中国粮。此外，消除绝对贫困后设立的五年过渡期即将结束，但相对贫困和弱势群体问题依然存在。“常态化精准帮扶”意味着对原来精准扶贫的地区和群体继续给予政策支持，实现政策延续与改革发展的有机结合。

新型城镇化与区域发展方面，城镇化进入以城乡融合为特征的新阶段，增长速度自然放缓。发展模式从外延扩张、土地城市化转向内涵式发展，重点包括推进以人为本的新型城镇化、促进县域发展、实施城市更新、建设现代化人民城市，并增强区域发展的协调性。

绿色转型方面，以碳达峰、碳中和为目标，在降碳减污的同时实现扩绿增长。这本质上是增强绿色发展动能的过程，代表一种新发展方式的建立。

转型期的兜底问题不容忽视。从高增长阶段的发展式引导转向增长放慢阶段的稳定发展，社会稳定和民生保障是重中之重。报告强调“投资于物”与“投资于人”相结合，通过财政政策、金融政策、产业政策以及就业、教育、医疗、社会保障等民生政策安排，在追求发展的同时保障民生，确保转型过程平稳有序。

改革是高质量发展的动力来源。深化改革的重点任务包括三个方面：第一，建设全国统一大市场。中国拥有巨大的市场规模，但市场优势的发挥需要以市场统一为前提。长期以来，行政区隔和地方保护主义割裂了市场，影响了统一大市场的建设。因此，打破这些障碍，实现要素自由流动，是改革的首要任务。第二，深化财税和金融体制改革，完善要素市场配置机制，为高质量发展提供制度支撑。第三，激发各类经营主体的活力。中国各类经营主体具有强劲活力，关键是要通过落实“两个毫不动摇”稳定企业预期，保护企业家精神，完善现代企业制度，让各类主体继续保持发展活力、不断做大做强。

在增长减速之后、发展转型过程中，社会风险防范成为保障发展的重要内容。守住安全底线、保证社会和谐稳定是高质量发展的前提。

政府工作报告重点提及三大风险：第一，房地产市场风险。房地产是过去30年中国国民经济的重要支柱，关联产业广泛，连接地方政府收入、金融系统和居民财富。房地产市场的稳定关系到整个国民经济的运行、居民财富的增长和社会的稳定。2026年稳定房地产市场是一项重要任务，需要引导其回归常态，防止风险蔓延。第二，地方政府债务风险。这是一个必须有效处理的“雷”，防止爆发系统性风险。第三，金融领域风险。

这三大风险相互关联，处理不当可能引发连锁反应。在高质量发展的过程中，必须妥善处理这些社会风险问题，守住不发生系统性风险的底线。

沙龙第二环节，特邀中国发展改革报社记者杨虹采访刘守英教授。

刘守英：这一目标可以从三个维度来解读。

第一，它是实现“十六五”末我国人均CDP达到中等发达国家水平目标的“硬杠杠”。根据测算，“十五五”期间每年的经济增长速度不能低于4.5%。

第二，它符合经济增长的一般规律。从国际经验来看，从高速增长阶段转向中速增长阶段是各国现代化进程中的普遍现象。中国在过去的40多年里长期保持10%以上的高增长已经是奇迹。进入高质量发展阶段后，增长速度自然下行是客观规律，强行维持高增长反而不利于经济结构调整和风险防范。4.5%至5%的增速正是符合现阶段发展规律的中速增长区间。

第三，它是务实可行的选择。综合考虑国际国内复杂形势、新旧动能转换过程中的阵痛以及新经济力量的逐步崛起，这一目标是实事求是的。疫情之后，国民经济运行面临循环不畅等困难，传统产业和外贸企业承受较大压力，但经过近年来的转型升级和政策调整，企业状况正在逐步好转。同时，新经济领域经过前些年的大规模投入，今年有望在产业表现上取得更好成效。“在实际工作中争取更好结果”的表述，既体现了对风险的清醒认识，也传递了稳中求进、积极作为的政策取向。

刘守英：这并非简单的“撒钱”，而是转型期国家的主动作为。当前我国正处于“过大坎”的关键阶段，即从旧的发展模式向新的发展模式平稳过渡，这一过程需要国家发挥积极作用。

首先，我们需要积极的财政政策支持新动能培育。新质生产力、智能经济形态等仍处于培育阶段，需要国家资金的支持来孵化、转化，最终形成新的增长动能。这些投入是战略性投资，而非简单的支出扩张。

其次，我们需要财政支出弥补长期以来的民生短板。过去以投资为主的模式下，民生领域积累了大量欠账。报告中列出的民生工程，从“一老一小”到教育医疗，都需要资金保障。这是从“投资于物”向“投资于人”转变的必然要求。最后，我们需要通过国债、专项债券等工具化解存量风险。地方政府债务风险、房地产风险等都需要相应的资金安排来平稳化解，为平台公司转型和地方财政转型争取时间和空间。

因此，当前的财政安排是为了支撑“培育壮大新动能”和“平稳过渡转型期”这两大目标而做出的积极部署，具有明确的问题导向和政策意图。

刘守英：这是一个具有根本性意义的转变，标志着发展理念从“增长导向”向“收入导向”的深刻转型。过去我们追求GDP增长，但老百姓收入增长需要有感，只有居民收入实质性增长，内需才能真正激活，发展模式转型才能成功。

具体而言，增收路径有三。

第一，通过稳定就业增加工资性收入。今年稳就业是重中之重，城镇调查失业率目标5.5%左右，新增就业1200万人以上，涉及大学生和农民工两大重点群体。大学生就业关系到未来发展的主力军，农民工就业关系到农民收入增长的主要来源，必须通过产业发展和政策支持予以保障。

第二，创造条件增加居民的财产性收入。这需要稳定房地产市场，避免居民最重要的资产价值大幅缩水；同时促进资本市场健康发展，使居民能够分享资本红利。此外，农村居民的财产性收入差距较大，需要深化农村改革，盘活农民的住房和宅基地等资产，让城乡居民都能分享经济增长中财产性收入增长的好处。

第三，优化公共支出结构。通过完善社会保障、医疗保障、教育保障，减少居民的后顾之忧，相当于间接增加了居民的可支配收入。过去以投资为主时民生投入不足，现在需要加大投入，让居民的刚性支出降下来，支出结构更加合理。

刘守英：首先要纠正一个认识误区：绝不能将传统产业简单等同于落后产业。中国拥有全世界最完整的产业链，这是数十年积累的宝贵家底，绝不能轻易放弃。传统产业的转型升级，核心在于“知识”的升级。过去我们主要依赖生产过程中积累的应用型知识推动发展，现在需要将这些应用型知识与原理型知识（即原创性创新）相结合，实现有效反馈。一方面，传统产业积累的应用型知识不能丢，但需要相当一部分转化为原理型知识；另一方面，企业和地方政府要主动推进原始原理型知识的积累和创新。

此外，传统产业还积累了两大优势：一是应用型知识的积累优势，二是掌握应用型知识的技术人才优势。在珠三角、长三角等地，大量产业工人是宝贵的财富，不能因为发展人工智能就简单淘汰他们，失去了产业环境和应用场景，这些人才的价值将难以发挥。

最后，要用新技术赋能传统产业。大量的科技知识、专利成果需要应用到传统产业改造中去，如果不应用，就谈不上促进产业发展。科技赋能的核心，就是有用知识与其他要素相结合，实现创造性破坏，推动传统产业的优化和转型升级。

刘守英：城乡融合发展本身是一种新的发展形态和发展动能。当前的主要堵点在于，很多人仍沿用旧有的思维方式看待城乡关系，看不到其中蕴含的巨大机遇。

现实中的机遇在于三个层面：第一，城市本身需要转型。从外延扩张转向内涵式发展，通过城市更新优化空间结构、提升城市价值，这本身就是新的增长点。过去靠卖地、靠融资扩张的模式已经衰减，城市需要通过结构调整、功能优化来创造新的价值。一些地方的城市更新做得很有味道，城市更精致、更有文化味，土地价值和业态也随之提升。

第二，城乡关系正在重塑。随着城镇化速度放缓，都市圈、城乡接合部将形成新的城市体系，不同等级的城市在都市圈体系下获得更多发展机会，形成新的业态和经济形态。

第三，乡村经过多年振兴，基础设施和公共服务水平大幅提升，正在成为旅游、休闲、创业的新空间。现在大家往村里跑，乡村的品位发生了重大变化，这本身就是新的发展空间。未来的城乡将是一个连续的、融合的空间体系，从特大城市到次级城市再到乡村，形成新的城乡体系。这需要我们转变思维方式，在结构变化中寻找发展机遇。

刘守英：关于房地产市场，首先要明确一个根本判断：依靠房地产支撑整个国民经济的时代已经终结，必须引导其回归居住和民生的常态。过去那种“买了就涨”的预期、地方政府靠房地产拉动经济的模式，已经撑不住了。当前的任务是“修复”和“稳定”。通过信贷政策、土地政策等逐步修复市场，稳定预期，引导刚需和改善性需求逐步入市，循序渐进地消化库存。同时，要为农民工和新市民提供体面的住房保障，这既是民生所需，也能有效利用存量资源。我认为，房地产市场最坏的时候已经过去，今年将逐步稳定下来。

关于地方政府债务，核心任务是积极稳妥地化解存量债务，防止风险爆发。过去靠房地产支撑发展的模式已经衰减，地方政府需要转型。在这一过程中，需要通过债务安排为转型争取时间和空间。

两大风险的处理，根本目标都是实现平稳过渡，防止在转型过程中出现系统性的重大震荡。同时，要理顺房地产和土地的关系，不能形成两者“同涨同跌”的恶性循环，要通过土地和房地产资产的合理增值，使其成为居民财产性收入的稳定来源，而非风险隐患。

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