事件：2026年3月5日，十四届全国人大四次会议在北京开幕，李强代表国务院，向十四届全国人大四次会议作政府工作报告。
《政府工作报告》（以下简称“报告”）回顾2025年工作，锚定“十五五”时期主要目标和重大任务，明确2026年经济社会发展总体要求和政策取向，部署2026年政府工作任务。
投资要点：2026年经济增长目标兼顾需要和可能
总体要求上，提出要“实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性”，“扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量”。政策取向上，“发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度”。同时，“强化改革举措与宏观政策协同”，以改革打通经济堵点，在消费税改革、资本市场投融资综合改革等关键领域攻坚突破。
经济增长4.5%-5%、在实际工作中努力争取更好结果： 一是目标设定同2035年远景目标总体衔接，助力“十四五”平稳过渡、“十五五”良好开局。按照“2035年我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平”，“十五五”期间需保持必要的经济增速。二是目标设定既积极又务实，也与我国增长潜力相匹配。OECD、IMF、世界银行对我国经济增速最新预测在4.4%-4.5%之间，同时强调通过扎实工作争取好的结果，体现了积极进取的政策导向。三是为各种不确定性预留空间，开局之年不仅要为调结构、防风险、促改革留出空间，同时要为复杂多变的外部局势预留缓冲空间。
城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上：一是就业目标与经济增长目标相匹配。从过去三年经验来看，1%的经济增速约能带动229.7-253.4万人城镇新增就业，4.5%-5%的经济增速与1200万城镇新增就业基本匹配。二是就业是最大的民生、发展的基础。今年报告将稳就业放在“四稳”工作之首，突出其重要性。今年高校毕业生预计将达到1270万人，同时部分行业快速发展与技能供给不匹配，存在结构性岗位空缺，就业总量与结构仍有优化空间。
居民消费价格涨幅2%左右：价格水平是宏观经济的温度计，太高或者是太低都不好，要使物价保持在温和、适度水平。报告提及“将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环”。
单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右：稳步推进碳达峰行动方案，统筹经济社会发展与绿色低碳转型、国家能源安全。根据《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降65%以上。根据国家统计局公布数据，2025年全年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降5.0%。
财政政策延续“更加积极”主基调
报告指出“继续实施更加积极的财政政策”，主基调延续“更加积极”，为2008年以来连续18年实施扩张性财政政策。财政政策表现出五大特征：
一是扩大财政支出盘子。2026年一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。合计新增政府债务总规模为11.89万亿元（5.89万亿元财政赤字+4.4万亿元地方专项债+1.6万亿元特别国债），广义赤字率为8.1%，较去年的8.5%略有下降，仍显著高于过去几年平均水平，兼顾促发展和可持续。
二是保持必要的财政赤字。财政赤字是衡量财政政策发力的重要风向标。不同于欧美国家赤字“消耗性”特征，中国财政赤字具有“建设性”和“生产性”特质，适度提高财政赤字水平，能够充分发挥财政逆周期和跨周期调节能力，提升经济发展的质量和潜力。自改革开放以来，中国赤字率始终保持在3%及以下的较低状态，只有在应对世纪疫情冲击时才阶段性超过了3%。报告提出“今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元。”财政赤字率继续保持在历史高水平、赤字规模创历史新高，释放扩张信号，彰显国家稳增长、促发展的坚定决心。国际上，通过债务扩张稳增长是通行做法。即使是恪守财政纪律典范的德国，面对1995-2005年间经济乏力，这11年平均赤字率为3.5%、有7年在3%及以上。
三是更加注重政府债券资金效益。债券发行将更加注重结构优化、效率提升和政策协同，主要有两个类型：一是超长期特别国债。2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元、与去年持平，其中安排8000亿元用于“两重”建设，2500亿元用于以旧换新，2000亿元用于设备更新。拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。这是自1981年恢复国债发行以来首次连续三年发行特别国债，之前只在1998、2007、2020年发行过，2023年增发的1万亿国债作为特别国债管理。二是地方专项债。2026年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、与上年持平，完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等。此外，报告指出“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”，充分发挥专项债的稳增长作用。
四是深化财税体制改革。2026年财税改革将通过“收、支、制”三管齐下。在“收”的方面，提高国有资本收益收取比例，盘活存量资产资源，缓解财政压力，把更多财政资金用于提振消费、投资于人、保障民生等方面。此外，报告提及通过消费税后移等改革举措，健全地方税体系。在“支”的方面，深化零基预算改革，进一步扩大中央部门试点范围，削减和取消低效无效支出。在“制”的方面，加快推进省以下财政体制改革，提升市县财力同事权相匹配程度。
五是更加注重财政可持续性。财政的可持续发展是大国经济的内在要求，也是世界性难题。2026年，财政进一步落实好一揽子化债方案：一是继续安排2万亿元置换存量隐性债务额度。二是继续安排8000亿元新增专项债券补充地方政府性基金财力，支持化债。三是加强存量隐性债务置换全流程管理，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律。四是优化债务重组和置换办法，化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型，通过债务展期、置换等形式合理开展债务结构优化，防范化解地方隐性债务风险。
货币政策强调精准高效、灵活机动
降准降息仍有空间。货币政策延续“适度宽松”总体基调，报告提及“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具”。从外部环境看，当前美联储处于降息通道。2026年1月30日特朗普提名凯文·沃什为下任美联储主席，沃什核心政策主张包括“降息+缩表”，认为美联储应大幅降低利率。当前联邦基金利率目标区间为3.5%-3.75%，2025年12月美联储点阵图显示，2026年将降息1次。从内部视角看，2025年二季度以来，我国商业银行净息差连续三个季度保持在1.42%，同时2026年大规模定期存款到期重新定价叠加年初央行结构性货币政策工具降息，有助于降低银行付息成本。个贷利率处于历史较低水平，目前的房地产市场还需要更低的利率水平。降息对稳定房地产市场具有重要作用，2025年12月，新发放个人住房贷款加权平均利率大约3.06%，较2011年12月高点7.62%下降约4.6个百分点。同时，报告提及“促进社会综合融资成本低位运行”，说明货币政策将精准把握节奏与力度。
更好发挥结构性货币政策工具精准导向作用。报告提及“优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式”，说明结构性货币政策工具仍有优化调整空间。“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，进一步引导金融资源向上述重点领域倾斜。同时提及“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”，拓宽信贷投放渠道。2025年末“金融五篇大文章”领域贷款余额108.8万亿元，同比增长12.9%；2026年初央行下调各类结构性货币政策工具利率0.25个百分点，增加科技创新和技术改造再贷款额度、拓展碳减排支持工具支持领域、拓展服务消费与养老再贷款支持领域等。全年结构性货币政策将持续释放精准滴灌效应，进一步强化对实体经济的定向支持。
坚持扩大内需这个战略基点
内需是中国经济发展的基本动力。扩大内需是有效应对外部冲击的战略举措，是做强国内大循环的关键着力点，是满足人民美好生活需要的必然要求。2025年12月召开的中央经济工作会议明确的2026年八大重点任务中，“坚持内需主导，建设强大国内市场”居于首位。报告继续将“着力建设强大国内市场”列于今年十大工作任务之首，提出“坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间”。
深入实施提振消费专项行动，是全国商务系统2026年八大重点工作之首。消费是最终需求，是我国经济增长的重要引擎，能够有效对冲外部环境不利影响。2025年最终消费支出对经济增长贡献率为52%，拉动GDP增长2.6个百分点。报告提出了四大举措促消费：一是制定实施城乡居民增收计划，促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度，不断增强居民消费能力。二是安排超长期特别国债2500亿支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。以旧换新政策成效显著，商务部数据显示，截至今年2月23日，2026年消费品以旧换新惠及3112.7万人次，带动销售额2070.3亿元，有效激活市场消费潜力。三是更加注重政策协同效应，设立1000亿财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持民间投资和扩消费。扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。四是实施服务消费提质惠民行动，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景，加快培育消费新增长点。清理消费领域不合理限制措施，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力。
我国消费增长潜力大。目前我国约40%的居民消费率较发达国家仍有10-20个百分点的提升空间，尤其是服务消费大有可为。支撑因素有三：一是居民收入与经济增长基本同步，夯实了消费基础。“十四五”时期，我国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，与经济增长基本同步。二是超4亿中等收入群体的扩容，正驱动消费向品质化升级。三是新型城镇化稳步推进，拓展消费空间。据央视网发布，我国城镇化率每提升1个百分点，每年可新增2000多亿元的消费需求。2025年我国常住人口城镇化率为67.89%，未来将进一步提升。
多举措促进投资止跌回稳。今年有利于投资增长的有利因素有两个：一是今年是“十五五”规划开局之年，规划的重大项目会集中在今年开工，形成实物工作量。二是宏观政策环境有利，去年举行的中央经济工作会议明确2026年要“推动投资止跌回稳”，本次报告提出的具体扩大投资举措包括：拟安排中央预算内投资7550亿元、增加200亿元；安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设；单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度,继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜；发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。按2025年的5000亿元政策性金融工具预计可拉动总投资7万亿、整体杠杆14倍简单计算，预计8000亿元新型政策性金融工具可拉动11万亿元总投资。
城市更新助力投资扩张增效。城市更新是2026年的重点任务，根据中指研究院统计30个省市在政府工作报告中强调城市更新。其重点任务包括，实施城镇老旧小区改造、城中村等改造。旨在盘活利用存量土地和闲置房屋设施。在城镇老旧小区改造方面，2000年以前建成均需纳入城市更新的改造范围。根据七普数据显示，全国口径下，2020年建成时间在2000年前的住房占比35%；从城市口径看，建成时间在2000年前的住房占比31.9%。在城中村改造方面，主要以老旧街区改造、老旧厂房改造为主，以重塑功能空间、再造产业生态、营造消费场景，提升存量资源价值为目的。在城市基础设施更新改造方面，我国已形成了超大体量的城镇房屋和市政管网、道路桥梁等基础设施，根据住建部统计我国城镇房屋建筑面积达660亿平方米，各类市政管网长度超过380万公里，部分房屋及设施设备，逐步累积了风险隐患，迫切需要通过城市更新提升城市安全韧性。“十五五”期间，预计城市更新将带动数十万亿元的投资和消费。
以科技创新培育新动能
报告将“高水平科技自立自强”确立为高质量发展的根本支撑，明确提出要“因地制宜发展新质生产力”，以科技创新引领产业创新。
在筑牢战略科技力量层面，我国研发投入强度实现历史性突破。2025年我国全社会研究与试验发展经费投入达3.9万亿元，研发经费投入强度攀升至2.8%，首次超过经济合作与发展组织国家平均水平，这一突破为“十五五”期间设定全社会研发经费投入年均增长7%以上的目标奠定了坚实底座，确保了创新投入的持续性与稳定性。依托高强度的资金保障，国家战略聚焦前沿领域，报告明确重点部署“未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业”，同时加速“打造智能经济新形态”、深化拓展“人工智能+”，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，明确将数字经济核心产业增加值占GDP比重从2025年的10.5%以上，进一步提升至“十五五”末的12.5%。
坚持实体经济为本，加快构建现代化产业体系。报告将“培育壮大新动能”确立为十大重点任务的第二项。在传统产业转型升级方面，实施新一轮制造业重点产业链高质量发展行动，强化产业基础再造与重大技术装备攻关，2026拟安排2000亿超长期特别国债资金支持大规模设备更新。在新兴产业培育方面，通过实施产业创新工程及鼓励央企开放应用场景，集成电路、航空航天、生物医药及低空经济等新兴支柱产业蓬勃发展，2025年高技术制造业增加值同比增长9.4%，工业机器人产量增长28%。在未来产业布局上，建立投入增长与风险分担机制，加速前沿技术商业化孵化。同时，强化金融与服务支撑，推行普惠性“上云用数赋智”服务，建设一批智能工厂与智慧供应链；政府投资基金带头做耐心资本，高效利用国家创业投资引导基金，推动更多初创企业加速成长为科技领军企业，因地制宜全方位发展新质生产力。
着力稳定房地产市场
房地产依然是2026年政府关注的重点风险领域。“去库存”、“好房子”、“白名单”、“新模式”是房地产四个关键词。
关键词一：“去库存”。去库存是当前首要任务。当前市场面临较大的库存压力。截至2025年12月，全国房地产库存总量（包含现房、在建及已供未动工土地）约为58.7亿平方米，处于历史高位。
报告中提出要“探索多渠道盘活存量商品房,鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，表明允许多样灵活的方式去库存，如湖南省明确2026年计划收购存量商品房200万平方米以上，重点用于保障性住房、安置房、宿舍和人才住房等用途；河南明确提出支持各地加快发行地方政府专项债券，收购存量商品房用作保障性住房。
同时化解库存将从供给与需求两端发力，对于库存状态良好的城市将盘活存量项目，加快已供应未动工的住宅用地的开发，适度增加优质土地供给；部分供大于求城市或将结合实际情况控制土地供应。
关键词二：“好房子”。报告提出“有序推动安全舒适绿色智慧的“好房子”建设,实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动”。2025年5月《住宅项目规范》实施后，层高、隔音、电梯等方面的要求都有提升。在供给端，“好房子”正在成为市场新标准。更新换代的住房即可以带动新房市场，又可以拉动房地产投资。报告提出要“有序推动”，意思是要平衡兼顾推动“好房子”建设与存量房去库存。同时点明，房屋品质、物业服务质量需要不断提升。
关键词三：“白名单”。截至2025年10月11日房地产“白名单”项目贷款额度已超7万亿，较2024年末增加2万亿，引导商业银行加大对项目开发贷的投放力度，有助于保交房，也对“防范债务违约风险”有直接作用，有助于缓解房企流动性压力。
关键词四：“新模式”。房地产发展新模式，在房地产开发上，做实房地产开发项目公司制。在房地产融资上，推行主办银行制。在商品房销售上，推进现房销售制，实现“所见即所得”，从根本上防范交付风险。继续实行预售的，规范预售资金监管，切实维护购房人合法权益。
同时报告强化住房民生属性。“深化住房公积金制度改革”，将主要围绕扩大覆盖范围，让灵活就业人员也能参与；拓宽使用范围，可用于租房、装修等；提升统筹层级，方便跨城市使用，来有效降低购房成本。报告还提出加强对初婚初育家庭和多子女家庭的住房支持。这是住房政策与人口政策的结合，帮助不同需求居民解决住房问题，来回应人口结构变化。
“十五五”蓝图
报告对“十五五”主要目标指标、重大战略任务和重大工程项目作出简要阐述。重大战略任务聚焦高质量发展、做强国内大循环、推进全体人民共同富裕、统筹发展和安全，为中长期发展明确方向引领。重大工程项目共109项，覆盖产业基础能力和竞争力提升、新产业新赛道培育发展、前沿科技攻关、国家综合立体交通网、新型能源体系、新型基础设施、新型城镇化建设、高质量教育体系建设、优化“一老一小”服务、碳达峰碳中和、粮食和能源安全等关键领域。“十五五”的很多安排都体现在今年的重点任务中，紧密衔接、一体推进。
风险提示：全球经贸摩擦风险；地缘政治风险；全球宏观经济超预期波动；产业政策落地效果的不确定性；对政策理解存在偏差。
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