（一）主要目标指标（20项）

“十五五”规划纲要草案中设置了20项主要目标指标，清晰地勾勒出从“投资于物”向“投资于人”、从传统动能向创新驱动、从追求增长速度向追求高质量发展的三大转型方向。

经济发展指标共设3项。国内生产总值增长保持在合理区间，各年度视情况提出。这一合理区间设定为4.5%至5%，其依据是确保到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番，达到中等发达国家水平。此外，全员劳动生产率预期高于GDP增长，常住人口城镇化率从2025年的67.9%提升到2030年的71%。从国际趋势来看，城市化率从70%到75%之间面临着一场重大转型，从原来快速的城市化转向城乡融合阶段，增长速度开始放慢，因此71%的目标符合这一规律。

创新驱动指标共设3项。全社会研发经费投入年均增长7%以上作为硬指标，确保创新投入有切实保障。发明专利量在“十四五”期间显著增长，特别是原始研发和原理性研究能力明显提升，“十五五”期间这一指标将进一步提高。数字经济核心产业增加值占GDP比重需要继续提升，这是“十五五”期间最重要的新动能之一。

民生福祉指标共设7项，体现了从“投资于物”向“投资于人”的重大转型。包括包括城镇调查失业率、居民人均可支配收入增长（明确要求与GDP增长同步）、教育年限提升、城镇调查失业率、医护资源、养老机构、人均预期寿命等。这些指标的设计使得“十五五”期间既有创新动能的增强，又有老百姓可感可知的实际好处。

绿色低碳指标共设5项。围绕碳达峰目标，涵盖降碳减污和生态环保，旨在推动发展模式的转换。

安全保障指标设置2项，即粮食生产能力和能源生产能力，守住粮食安全，确保中国人的饭碗主要装中国粮，并在国际形势变化中保障能源安全。

（二）重大战略任务

为实现“十五五”发展目标，纲要草案提出四大战略任务。

第一是着眼推动高质量发展，具体包括建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系、加强原始创新和关键核心技术攻关、推进数字中国建设、建设美丽中国。这意味着产业体系和发展新质生产力要出实招、有实绩，同时不能以污染和破坏环境的方式实现发展，必须在“十五五”期间形成绿色的生产生活方式。

第二是着眼畅通国民经济循环，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，重点增强国内大循环的内生动力和国民经济畅通循环，推进全国统一大市场建设，解决地方保护和市场分割问题，完善要素市场配置机制。

第三是着眼推进共同富裕，涵盖三个层面：一是建设生育友好型社会，完善人口、教育、健康、老龄化、就业等服务体系；二是缩小城乡差距和区域差距，当前城乡收入比为2.5:1，仍处于偏高状态，缩小这一差距对共同富裕至关重要；三是提升精神文化生活，在物质生活提高的同时实现精神生活的丰富。

第四是着眼统筹发展与安全，推进国家安全体系现代化和能力建设，重点保障粮食安全和能源安全，这是发展的底线和保障。

（三）重大工程项目

草案设计了6个方面的109项重大工程：新质生产力发展方面28项，现代化基础设施体系建设23项，城乡融合发展9项，民生保障25项，绿色低碳转型18项，安全保障6项。

从项目分布可以看出，民生领域的项目部署仅次于新动能培育，体现了以人民为中心的发展导向。这些工程项目将前述四大战略任务具体化、可操作化，是规划落地的关键抓手。

2026年是“十五五”开局之年，政府工作报告围绕纲要草案做出了具体的年度工作安排。

（一）年度预期指标

预期指标方面，经济增长目标设定为4.5%至5%。这一设定基于两个考虑：一是为实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标，“十五五”期间每年的经济增长速度不能低于4.5%，这是一个“硬杠杠”；二是中央对2026年国际、国内形势和各类风险做出了客观预判，在此基础上提出这一务实可行的增长区间。城镇调查失业率保持稳定，居民消费价格涨幅设定为2%左右，这意味着启动内需。去年以来价格水平持续下降，对经济增长和居民福利产生不利影响，因此明确提出推动物价合理回升。居民收入增长与经济增长同步的要求，将增长成果落实到居民收入上，防止有增长但无感的发展模式。

（二）十项重点工作安排

围绕纲要草案，政府工作报告部署了十项重点工作。第一是加强国内市场建设，以内需为主导，拓展内需增长空间。第二是加紧培育壮大新动能，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系。第三是推动高水平科技自立自强，为高质量发展提供科技支撑，推动科技革命和产业革命。第四是深化重点领域改革，建立高水平市场经济体制，这同样是二十届三中全会的重要任务。第五是扩大高水平对外开放。第六是推进乡村全面振兴。第七是推动新型城镇化和区域协调发展。第八是保障和改善民生。第九是加快全面绿色转型。第十是加强风险防范。这十项重点工作安排是对纲要草案的年度化分解，是地方工作的具体抓手。

（三）宏观政策基调

为实现良好开局，宏观政策延续了积极基调。财政政策方面，赤字规模比上年增加2300亿元，一般公共预算支出规模首次达到30万亿元，比去年增加1.27万亿元；同时安排超长期特别国债、发行特别国债、安排地方政府专项债券，保持积极财政政策的力度。货币政策方面，继续实施适度宽松的政策，主要考虑稳定经济增长和推动物价合理回升。政策协同方面，重点打通经济循环的卡点和堵点，畅通国民经济循环；确保宏观政策取向的一致性和有效性，避免政策相互掣肘；加强财政、金融、就业和产业政策的协同配合；强化预期管理，提振社会信心。这些政策安排旨为“十五五”开局提供有力支撑。

（一）培育壮大新动能

“十五五”规划的主题是高质量发展，培育壮大新动能是重中之重。过去40年支撑中国经济高增长的传统动能已经衰减，因此“十五五”能否为2035年基本实现现代化打好基础，关键在于新动能能否培育壮大起来。

新动能的培育壮大在于发展新质生产力和建设现代化产业体系。这包括三个重点：第一，优化提升传统产业，绝不能把传统产业视为落后产业。中国工业化以来形成的完整产业体系是宝贵基础，核心在于优化提升而非淘汰。第二，培育壮大新兴产业和未来产业，新兴产业包括集成电路、航天航空、生物医药等，未来产业包括未来能源、量子科技、具身智能、机器人、6G等。这些产业也是要为经济增长和新动能服务。第三，扩能提质服务业，重点是推动先进制造业和现代服务业的融合发展。

“打造智能经济新形态”是本次政府工作报告的重要亮点。中国数字经济发展已进入智能经济阶段，意味着从决策模式上实现了人机协同，人工智能渗透到商业模式、产业形态和新兴业态，并通过人工智能与传统要素和新兴要素的组合，产生创造性破坏，形成新的经济形态。智能经济新形态有别于以资本、土地、技术为核心的工业经济形态，将构建起新的经济结构、发展模式、产业体系，激发发展新动能。

（二）高水平科技自立自强

实现高水平科技自立自强，首先要加强原始创新和关键核心技术攻关。过去40多年，中国依托强大的市场规模和全球科技发展的原理性知识，通过需求引领应用型知识进入产业发展环节，促进了产业变革和经济增长。但应用型知识发展到一定程度后，必须上升到原理型知识，否则产业的发展和创造性破坏就会中断。如果只有应用型知识而上升不到原理型知识，就很难推动产业变革和转型升级。无论外部环境如何变化，中国都需要主动推动从应用型知识向原理型知识的跃升，主动进行原理型知识创新。这是“十五五”规划纲要和今年政府工作报告重点强调的内容。

其次，科技创新必须与产业创新深度融合。科技创新必须进入产业、赋能产业，只有原理型知识和应用型知识与产业深度结合，才能产生产业革命，推动生产力发展。

第三，教育、科技和人才要一体化推进。教育不能自说自话，科技不能脱离产业发展，人才不能只会埋头写论文。三者协同的目的在于推动经济发展、满足国家需求，形成支撑高质量发展的有机整体。

“十五五”期间，中国进入发展模式转型、发展阶段转换的关键阶段。如何在传统动能发挥积极作用的同时实现平稳过渡，是转型面临的核心课题。

国内市场建设方面，重点包括提振消费与释放有效投资潜力。以内需为主导，统筹推进促消费和稳投资，拓展内需增长新空间，旨在充分发挥中国超大规模市场的独特优势。

乡村转型方面，乡村不能衰败既是底线要求，也是新的发展空间。报告重点强调粮食生产，确保中国人的饭碗装中国粮。此外，消除绝对贫困后设立的五年过渡期即将结束，但相对贫困和弱势群体问题依然存在。“常态化精准帮扶”意味着对原来精准扶贫的地区和群体继续给予政策支持，实现政策延续与改革发展的有机结合。

新型城镇化与区域发展方面，城镇化进入以城乡融合为特征的新阶段，增长速度自然放缓。发展模式从外延扩张、土地城市化转向内涵式发展，重点包括推进以人为本的新型城镇化、促进县域发展、实施城市更新、建设现代化人民城市，并增强区域发展的协调性。

绿色转型方面，以碳达峰、碳中和为目标，在降碳减污的同时实现扩绿增长。这本质上是增强绿色发展动能的过程，代表一种新发展方式的建立。

转型期的兜底问题不容忽视。从高增长阶段的发展式引导转向增长放慢阶段的稳定发展，社会稳定和民生保障是重中之重。报告强调“投资于物”与“投资于人”相结合，通过财政政策、金融政策、产业政策以及就业、教育、医疗、社会保障等民生政策安排，在追求发展的同时保障民生，确保转型过程平稳有序。

改革是高质量发展的动力来源。深化改革的重点任务包括三个方面：第一，建设全国统一大市场。中国拥有巨大的市场规模，但市场优势的发挥需要以市场统一为前提。长期以来，行政区隔和地方保护主义割裂了市场，影响了统一大市场的建设。因此，打破这些障碍，实现要素自由流动，是改革的首要任务。第二，深化财税和金融体制改革，完善要素市场配置机制，为高质量发展提供制度支撑。第三，激发各类经营主体的活力。中国各类经营主体具有强劲活力，关键是要通过落实“两个毫不动摇”稳定企业预期，保护企业家精神，完善现代企业制度，让各类主体继续保持发展活力、不断做大做强。

在增长减速之后、发展转型过程中，社会风险防范成为保障发展的重要内容。守住安全底线、保证社会和谐稳定是高质量发展的前提。

政府工作报告重点提及三大风险：第一，房地产市场风险。房地产是过去30年中国国民经济的重要支柱，关联产业广泛，连接地方政府收入、金融系统和居民财富。房地产市场的稳定关系到整个国民经济的运行、居民财富的增长和社会的稳定。2026年稳定房地产市场是一项重要任务，需要引导其回归常态，防止风险蔓延。第二，地方政府债务风险。这是一个必须有效处理的“雷”，防止爆发系统性风险。第三，金融领域风险。

这三大风险相互关联，处理不当可能引发连锁反应。在高质量发展的过程中，必须妥善处理这些社会风险问题，守住不发生系统性风险的底线。

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