学术报告丨尹稚:应对极端气候变化的城市工作思路

今天我们的讨论聚焦于社区问题，但根据我多年的实践经验，应对极端气候、建立气候韧性，绝不仅仅是社区层面的事务，甚至不单是城市层面的事务，而是需要跨越更大区域，乃至流域尺度来系统思考的问题。因此，我想就应对极端气候变化的城市工作思路变革，分享一些看法。

近年来老百姓最切身感受的极端气候，是极端强对流天气带来的暴风雨及其引发的雨洪灾害。这方面的惨痛教训已不胜枚举，无需赘述。在这种极端气候的影响下，降雨呈现出一些共性的新特征：范围广、持续时间长，并引发区域性洪水。从短时强降雨到持续数日的降水，其强度在理论计算上已严重超出城市传统管网排涝体系的设计标准。特别是特大暴雨引发的区域性洪水，往往超出了相应河道的设防标准。大量的灾害数据积累已经证实了这一点。

如何认知这种极端情况下的降雨？其中既有尺度概念，也有时间概念。两小时的强降雨引发的积水问题，大致是城区级别的，通常可以通过提升管网排水能力和优化调度来解决。24小时的强降雨引发的内涝，其范围已超越一般城区，涉及城区周边的广大区域。而48小时以上的强降雨，本质上已是流域尺度的问题。以北京为例，其灾害以及向华北平原的延展，根源在于大海河流域的整体问题。应当看到，海河流域自改革开放以来一直未进行重大调整，相反，城市发展和建设在一定程度上削弱了该流域的蓄洪能力。因此，如何通过区域性、流域性的系统调整来解决问题，已成为中央近两年考虑的核心。

成灾原因，包括雨水管网等基础设施的不足、区域性行洪通道的局限，以及更大尺度的工程安排。通过对广州、日本东京以及华北近年案例的数据整理，我们总结出不同时段下的灾害规律。我国在不同阶段的排水策略，也反映了问题的演变：改革开放初期，首要解决的是排水系统滞后问题；随后进入第二阶段，内涝问题凸显；接着是内涝加剧，洪涝问题开始并发。

近年来，国家在海绵城市建设上投入巨大。但这种投入与雨洪管理、洪涝灾害的减轻之间，是否存在必然的正相关，是值得讨论的。海绵城市概念提出时，中国城市面临的主要矛盾是淡水资源严重短缺。如何在咸淡水循环过程中，将更多淡水资源滞留在陆地，增加可利用的淡水总量，才是提出海绵城市概念的初衷。中国是陆地淡水资源相对短缺的国家，正是在此背景下，为解决水资源管控问题才提出了海绵城市。可惜的是，在实践过程中，这一概念被无限放大，功能被过度夸大。许多曾遭受严重雨洪灾害的城市，投入数百亿用于海绵城市建设，却未能有效减少最终的成灾效应和降低生命财产损失。这背后存在空间尺度和维度的双重误区。简言之，海绵城市理念与在极端气候条件下的雨洪防控策略并不一致。尽管近年来海绵城市实践在源头减排、径流控制、管道排放和蓄排并举方面取得了一定效果，但总体而言，它是在常规气候条件下应对水资源管控的有效手段，在极端气候条件下作用极为有限。

因此，面向新形势的洪涝排放系统建设，需要坚持有益做法，如低冲击开发理念下的海绵城市在源头减排上的作用；但更关键的是，要构建一个包含管网排水、内河（箱涵）排涝、区域河道行洪，以及与应急管理体制紧密衔接的综合体系。这与提升极端气候下的城市韧性息息相关。

发达国家在这方面积累了丰富经验。不少人认为这些经验是工业文明时代的产物，甚至宣称在生态文明时代已不再需要它们。然而实践证明，这种思路是错误的。在极端气候条件下，工业文明时代形成的大规模工程设施，依然是我们抵御严重洪涝问题的核心组成部分。当然，随着防控理念的深化，我们的思考也在不断拓展，从单一工程设施到上下游协同治理，再到工程设施与社会治理紧密结合的应急系统建设，跨界协同的领域正持续扩大。

清华同衡的同事们全面参与了海河流域“23·7”流域性特大洪水后涿州的灾后重建全过程。我想以此为例，让大家联想到一部著名的纪录片——《空中浩劫》。民航飞行安全是用一次次空难的血泪教训换来的。这部纪录片最宝贵之处在于，它对每一次空难进行从源头到灾害形成的精准、细致、全流程的回溯分析，这才是真正解决问题的思路，而非简单地处理几个人就能解决问题的。

在海河流域洪水暴发后，涿州的灾后重建过程中，我们对问题的成因、源头、灾害形成全过程以及最终应对策略，进行了极其详细的分析。这涉及数千个节点的排查，对其中三百多个问题节点进行了精准识别与判断，涵盖了工程设施本身，也包括监测、预警、分级响应和应急措施中暴露的短板。这种精准的灾害复原与回溯，为我们应对极端气候条件下城市建设与韧性提升的新课题，提供了大量极具价值的信息。

近两年，我们强调“平急两用”的防灾减灾体系建设。这不仅包括大量平时设施在设计标准与手法上的“平急两用”转变，也包括公共空间在极端条件下再利用的可能。它不仅涉及具体应用场景的工程部分，更重要的是建立高度跨部门的管理协同机制。

在此背景下，城市应对极端气候的工作，已超越传统以工程措施为主的手段。在工程设施基础上，开展基于精准识别的分级响应，构建应急管理体系，弥补极端气候、强降雨下工程设施的不足，已成为未来城市工作的一个核心方向。我们的工程设施不可能按“五百年一遇”“千年一遇”的标准无限提高，这既超出财政承受能力，经济上也不合理。因此，必须拓展思维、重构知识框架。我们既要有基层视角，也要在国家、流域、区域、城市等不同尺度上寻找合理的应对策略。同时，要打破固有知识图谱，拓展相关领域。如前所述，这涉及至少七八个国家级管理部门，以及十几种相关的一级学科。这就要求我们进行知识重构，重新构建自身的知识圈，或者说是专家团队的“朋友圈”。

在任何极端气候事件面前，城市工作永远无法实现完美主义。工作中必然面对大量已知与未知的“黑白噪声”。唯有对这些“噪声”进行精准识别，判断其成因与流程，才能使我们采取的措施与策略更具针对性。同时，要打破静态的封闭系统，以动态、开放的心态看待极端气候及其衍生问题。

我们不仅面临国土空间规划自身的变革，更身处百年未有之大变局。极端气候的形成，包括碳排放增加，与人类活动的确切关系，以及它和地球长期气候演进的关联，在科学上仍是可以继续探讨的课题。然而对城市工作而言，我们必须承担并应对其结果。在这一结果面前，我们思考的核心是：如何让我们的城市更加安全、更具韧性？我们面对的是双重变革、双向冲击的叠加。因此，城市工作的方法论，需要以历史的、开放的、逆向回溯的思维，去寻找问题的本质，正确地发现问题、提出问题。这才是我们面向未来，能够迈出实质性解决问题步伐的第一步。

* 根据现场报告整理，稿件已经专家本人审阅。