低空经济何时首次写入政府工作报告？未来5年的趋势及政策如何？
引言：一份报告，开启万米征程
“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。”——2024年3月5日，国务院总理李强在十四届全国人大二次会议作政府工作报告时的这段话，成为低空经济发展史上最令人难忘的分水岭之一。这是“低空经济”四个字第一次出现在共和国最高立法议事殿堂的纲领性文件中，标志着这一新兴产业正式跃升至国家战略的聚光灯下。从那时起，低空经济便从地方试点、产业萌芽的“摸索期”，迈入了统一部署、全国推进的“快车道”。
本文在梳理低空经济从首次写入政府工作报告到定位持续跃升的基础上，从规划蓝图、标准体系、法律根基、空域改革、资金护航、地方实践和国际拓展等维度，系统展望未来五年（2026—2030年）的政策部署与战略趋势，为读者勾勒低空经济从“起飞”到“腾飞”的清晰航路。
一、从首写到跃升：政府工作报告中的“三次定位”
低空经济进入政府工作报告的这三年，恰好经历了战略定位的三次重要跃升，每一次都折射出国家对产业规律的深刻认识和政策导向的精准校准。
2024年：首次写入，“新增长引擎”
2024年3月5日，李强总理在政府工作报告中明确提出“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，这是低空经济首次被写入政府工作报告。当年的报告还强调“加快发展新质生产力”“大力推进现代化产业体系建设”，低空经济被赋予承载新质生产力重要引擎的厚望。与此同时，全国近30个省（自治区、直辖市）将低空经济写入2024年政府工作报告，初步形成了央地联动、合力推进的格局。
2025年：再次写入，强调“安全健康发展”
2025年3月5日，十四届全国人大三次会议上，“低空经济”再度出现在政府工作报告中，措辞调整为“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”，并明确“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”。从“积极打造”到“推动安全健康发展”，从培育导向到运行导向，这一转变意味着国家在鼓励产业发展的同时，更加关注安全底线的筑牢与产业生态的良性构建。
2026年：定位跃升，“新兴支柱产业”
2026年政府工作报告实现了历史性的定位跃升：将低空经济与集成电路、航空航天、生物医药并列，正式确立为国家“新兴支柱产业”。据国家发展和改革委员会预计，六大新兴支柱产业到2030年产值将比2025年翻番，总规模超10万亿元。从2024年的“新增长引擎”到2025年的“新兴产业”，再到2026年的“新兴支柱产业”，低空经济在国家战略版图中的坐标持续拔高，标志着产业正加速驶入规模化发展、产业化落地的“主航道”。
连续三年被写入政府工作报告，这一事实本身就是政策定力的最好注脚——低空经济已不再是“锦上添花”的补充选项，而是关乎国民经济结构优化和增长动能转换的战略必答题。
二、顶层设计擎画航向：“十五五”的低空蓝图
在政府工作报告的精神指引下，“十五五”规划纲要对低空经济作出了全方位战略部署。这份约6万字的纲领性文件中，“低空”一词出现了13次，从培育新兴产业到完善基础设施，从拓展消费场景到推进新兴领域立法，低空经济的每一个关键环节都获得了明确的战略部署。
发展定位与核心目标
“十五五”规划纲要明确提出“推进低空经济健康有序发展”，低空经济被定位为新质生产力的核心引擎，将实现从“低空经济大国”向“低空经济强国”的历史性跨越。在规模效能方面，多组预测数据共同指向万亿级目标：据行业测算，2025年我国低空经济市场规模约为1.5万亿元，2030年有望突破2万亿元，十五五期间年均复合增速预计超30%。
作为“十五五”时期的专项规划，《国家低空经济发展规划纲要（2026—2030年）》进一步将顶层规划转化为可量化的目标体系：到2030年，低空经济总产值将突破2.5万亿元；全国统一低空运行管理服务平台基本建成，布局3000个以上起降节点；以eVTOL、大型货运无人机为代表的核心装备实现自主可控，低空通勤、城市物流、应急救援等应用实现规模化商业运营。低空经济不仅承载万亿级产业规模的目标，更被赋予激活立体空间资源、培育新质生产力的深层使命。
空域管理改革的核心突破
在空域管理层面，“十五五”规划强调深化低空空域管理改革，完善分类分级空域管控机制，扩大开放范围，简化审批流程，构建“全国一体、互联互通、灵活高效”的低空飞行管理体系。这一改革与“一次申请、分时复用”等创新管理模式的结合，将有效释放低空空域这一“沉睡资源”的巨大经济价值。
制度供给与产业培育
规划还从基础设施、技术创新、人才培养、安全保障等维度明确了支撑体系：推动5G-A、卫星互联网等技术在低空领域的深度融合；完善技术标准体系，重点制定eVTOL适航审定标准、无人机系统技术标准及低空交通管理规则；实施“新技术新产品新场景大规模应用示范行动”，加大场景培育和开放力度，加快新兴产业规模化发展。
从政府工作报告的战略表态到“十五五”规划的系统部署，低空经济的顶层设计完成了从“政治决心”到“行动路线”的转化，为产业腾飞铺就了坚实的战略跑道。
三、标准先行：为万亿产业立“规矩”
低空经济要实现规模化发展，标准体系的建设是不可或缺的基础性工程。2026年2月2日，国家市场监管总局会同中央空管办、国家发展改革委、工业和信息化部等十部门联合发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，构筑起覆盖技术研发、装备制造、运营服务、基础设施、安全监管的全链条标准体系。
两阶段建设目标
《指南》设定了清晰的两阶段目标：到2027年，低空经济标准体系基本建立，基本满足低空经济安全健康发展需求；到2030年，低空经济领域标准超过300项，结构优化、先进合理、国际兼容的低空经济标准体系基本形成。目前，低空经济领域已累计发布国家标准和行业标准共185项，未来五年将以年均约25项的节奏加速推进标准化建设。
“四维融合”的体系架构
在体系架构上，《指南》以“四维融合”为核心理念，构筑多层次标准供给体系：技术标准与管理规范融合、国内标准与国际规则融合、强制性标准与推荐性标准融合、基础标准与场景标准融合。标准体系围绕低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管和应用场景五大核心领域展开，其中低空航空器标准聚焦安全标准和无人驾驶航空器系统标准两大主线；低空基础设施标准涵盖5G-A通感基站、起降场站等关键基础设施；安全监管标准涵盖无线电管理、人员管理、运营与应急管理等全环节；应用场景标准则推动低空技术在农业、交通、能源、测绘、文旅等众多领域的规范化应用。
标准建设的价值不止于“立规矩”，更在于通过统一的行业准则打破地方各自为政的碎片化格局，推动行业资源向合规创新型企业集中，加速优胜劣汰的产业洗牌，为低空经济高质量发展提供坚实的“路基”。
四、立法筑基：航空基本法的系统升级
在政府工作报告的宏观指引和标准体系的技术支撑之上，法律层面的顶层设计同样在加速推进。2025年12月27日，第十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国民用航空法》，自2026年7月1日起正式施行。这是该法自1996年实施以来的首次全面系统修订，修订幅度之大、涉及范围之广，在中国民航立法史上具有里程碑意义。
低空经济首次入法
新法最具有里程碑意义的修订，是首次将低空经济纳入国家法律体系，从根本上确立了其法定发展地位。第225条以专门条款对低空经济作出系统性规定，明确“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”。这一条款从法律层面明确了国家促进低空经济发展的核心导向，为全国范围内低空经济的统筹发展提供了统一的上位法遵循，彻底改变了此前低空经济发展依赖地方试点、政策碎片化的被动格局。
空域划分原则的战略重构
新法在空域管理方面也实现了重大突破。第74条明确规定，“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用”。这是我国首次在法律层面将“低空经济发展需要”纳入空域划分的核心依据，从根本上打破了此前空域管理“重管制、轻发展”的固有格局，为3000米以下低空空域的分类分级精细化管理和常态化开放提供了明确的法律依据。
配套法规的协同推进
与此同时，修订后的《治安管理处罚法》自2026年1月1日起实施，首次将无人机违规飞行行为纳入妨害公共安全的违法行为，情节较重的可处五日以上十日以下拘留，从法律层面强化了“黑飞”的惩戒力度。新《民用航空法》与《治安管理处罚法》的修订实施，与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》和《低空经济标准体系建设指南》共同构筑起“法律—法规—标准”三层次完备的低空经济法治治理体系，为产业的安全、健康、有序发展提供了制度保障。
五、空域管理：从“限制”到“放开”的核心突破
空域准入难，是长期制约低空经济发展的最大“天花板”。在“十五五”规划和新《民用航空法》的双重推动下，空域管理改革正迎来历史性突破。
法定空域管理机制的建立
按照现行规划部署，未来五年将建立军地民协同空域调度机制，按照管制、监视、报告三类空域实施精细化管理。这意味着低空空域将从传统的“禁区”思维中解放出来，转向分类开放、按需配置的科学管理模式。新《民用航空法》第74条确立的空域划分兼顾原则，为这一改革提供了刚性法律支撑。
审批效率的跨越式提升
在飞行审批层面，改革成效已初步显现。得益于全国一体化低空飞行服务平台的建设和新法的制度保障，飞行审批时间已从以往的72小时大幅压缩至15分钟，效率提升了97%。合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆等12个城市被确定为首批精细化改革试点，要求逐步完成城市低空航路的划设任务。
多元参与主体的开放格局
更值得注意的是，低空空域管理正在从单一的军方管控，转向军方、民航、地方政府、企业等多方参与、协同治理的新格局。这一转变不仅提升了空域配置的经济效率，也为各类市场主体的参与开辟了更广阔的空间。
六、资金护航：多层次资本保障体系
政策的生命力在于落地，而落地离不开真金白银。未来五年，资金支持体系将从中央到地方、从财政到金融、从专项债到产业基金，形成多层次、全方位的保障格局。
中央财政与专项基金
2025年，中央财政设立50亿元低空经济专项基金，重点支持关键核心技术攻关和典型应用场景示范。2026年，8000亿元新型政策性金融工具资金将加快有序投放，低空经济与数字经济、人工智能等并列成为重点支持方向。
地方政府产业基金与专项债
在地方层面，20余个省份配套设立产业基金，总规模超千亿元。广东省每年安排3亿元省级专项资金，配套千亿级产业基金，对取得eVTOL型号合格证和生产许可证的企业一次性给予1500万元奖励，形成了精准有力的政策组合。在专项债方面，低空经济已被纳入地方政府专项债“正面清单”，资本金比例上限从25%提升至30%，显著增强了项目融资能力。2025年全国已成功发行17个低空经济专项债项目，累计额度超50亿元。
政策工具的持续创新
从2024年底国务院专项债改革，到2025年中央专项基金设立，再到2026年新型政策性金融工具支持，资金供给的信号链清晰而连贯，为低空经济的腾飞提供了源源不断的“燃料”。
七、地方实践：从试点示范到区域协同
国家战略的落地离不开地方先行先试。在央地联动的政策框架下，各地在低空经济发展的实践中形成了各具特色的路径，从“单点试点”走向“区域协同”的趋势日益明显。
试点城市的先行探索
深圳率先走在全国前列，计划在2026年底前建成1200个低空起降点，覆盖载人飞行、物流运输、社区配送四大场景。上海出台了链接长三角建设低空经济先进制造业集群的专项措施，目标2028年低空经济核心产业规模达800亿元左右。广东已构建起涵盖年度3亿元省级专项资金、千亿级产业基金、eVTOL取证奖励（TC+PC一次性1500万元）的全方位政策框架。成都、苏州、重庆等试点城市也在各自的功能定位中形成了差异化的发展路径。
跨区域协同的机制突破
更为深远的意义在于，标准化和基础设施建设正在打破区域壁垒。2026年4月，珠海、中山、江门、阳江四市联合发布《珠江口西岸都市圈低空经济标准体系建设指南（2026年版）》，成为全国首个跨区域低空经济标准体系文件，为区域低空经济的互联互通探索了制度路径。深圳与周边城市的城际eVTOL航线规划也在同步推进。可以预见，未来五年，低空经济的基础设施网络将从“城市孤岛”走向“区域联网”，最终形成覆盖全国的“低空一张网”。
八、国际拓展：从标准跟随到规则引领
低空经济的竞争不仅在国内，更在国际。新《民用航空法》明确“推进低空经济领域标准国际化合作，打造具有全球竞争力的低空经济标准新高地”，中国正从国际规则的“跟随者”加速转变为“制定者”。
标准国际化的显著进展
在国际标准化组织（ISO）无人机系统分技术委员会发布的26项国际标准中，有13项由我国主导，中国专家在关键工作组担任召集人，中国经验获得广泛采纳。2026年6月，中国电信牵头的3GPP 5G-A通感融合基站国际标准正式立项，聚焦低空无人机应用场景，制定网络架构与协议栈、感知流程与信令交互机制、感知数据上报统一格式三大核心技术规范。
对等反制与国际治理
新法第261条加入了对抗单边限制措施的规定，在国内法层面确立了对等反制措施的合法性，为保护我国低空经济企业参与国际竞争提供了法律后盾。这一涉外条款的设计，体现了统筹发展与安全的立法智慧。
“中国方案”的全球输出
更深层的战略目标，是将中国在低空经济发展中积累的经验和标准，转化为具有全球竞争力的制度输出。低空经济有望成为中国继高铁、新能源汽车之后的又一张“国家名片”，在全球新兴科技治理体系中发挥更大的规则引领作用。
九、挑战与前瞻：万亿蓝海下的隐忧与破局
前景光明，但道路绝非坦途。未来五年，低空经济要实现从“蓝图”到“现实”的跨越，仍需正视并解决一系列深层次矛盾和现实挑战。
适航认证与商业化脱节
在供给端，适航取证慢、产能爬坡难、商业化尚未真正“跑通”，是制约eVTOL等新型航空器大规模投放市场的核心瓶颈。目前，可用于商业运营的载人飞行器尚未形成规模化机队，运营合格证在手但商业闭环尚未跑通，这是2026年低空经济产业的真实写照。货到而船少的供需错配，让宏伟的基础设施蓝图与稀疏的飞行器供给之间形成了难以忽视的“剪刀差”。
基础设施标准不统一与人才短缺
在基础设施层面，起降点建设标准不统一、低空智联网覆盖不均衡、通信导航设施布局不完善，阻碍了跨区域低空飞行的互联互通。以深圳1200个起降点为代表的地方投入令人鼓舞，但从全国一盘棋的视角看，从城市试点到全国普及仍面临“标准打架、重复建设”的风险。人力层面的短板同样不容忽视：行业人才体系建设滞后于制造速度，直接决定了一些运营承诺的兑现能力。
规模化路径与“十五五”破局的关键
根据赛迪研究院专家判断，当前低空经济正处于从培育期向成长期过渡的临界点，可以称为大规模商业化落地的冲刺期——物流配送、应急救援等刚性需求场景有望率先跑通商业模式，而文旅消费等弹性需求领域则需要更长培育周期。按照国海证券的测算，2030年市场规模有望突破2万亿元，十五五期间年均复合增速超30%，但这一目标能否实现，取决于上述制约环节能否在未来两三年内取得实质性突破。
未来五年的关键节点
从时间轴上看，2026年是eVTOL商业化元年的开启，大量产品从型号合格证走向生产合格证，能否如期交付将是一个关键验证节点；2027年标准体系基本建立的节点，将决定基础设施互联互通的程度和行业准入门槛的清晰度；2028年前后，随着核心城市起降点网络的初步成形，规模化商业运营的可行性将迎来集中检验。只有在技术、人才、标准、市场四个维度同时发力，低空经济的万亿蓝海才能真正从愿景走向现实。
结语：万亿蓝海，还看今朝
从2024年首次出现在政府工作报告中，到2026年被明确定位为国家“新兴支柱产业”，低空经济用三年时间实现了战略角色的“三级跳”。这一跨越，既是政策红利的集中释放，也是市场力量的蓬勃生长，更是中国在新一轮科技革命和产业变革中抢占先机的战略抉择。
展望未来五年，在“十五五”规划的顶层引航下，在标准体系的法律护航下，在空域改革的制度松绑下，在资金支持的多层保障下，中国低空经济必将从“飞起来”迈向“飞得稳、飞得高效、飞向世界”。这片万亿蓝海，机遇与挑战并存，但大方向已然清晰：低空经济正从梦想走进现实，从蓝图化为实景。以法治为基、以标准为尺、以创新为翼，中国的天空故事，才刚刚翻开最激动人心的篇章。
