换届进行时 ⑥|工作报告由谁作?
- 2026-10-13 08:02:50
换届进行时 · 程序细读 ⑥
——人代会报告人的确定难题
一、议程表上还空着的那一栏
新一届人民代表大会第一次会议开幕前三天，大会秘书处的议程草案还差一行没填：报告人。
不是没人，是不知道该写谁。
这一年偏偏凑齐了三种情形：政府主要领导上个月调离，常委会刚刚依照法定程序决定了代理的人选；人大常委会主任到龄，日常工作由一位副主任主持；检察长退休，新人选还在报批的路上。
三份报告，三个名字，都要写在代表们人手一份的议程表上。写上去容易，代表的目光会先落在那一行——这个人凭什么代表这个机关开口？
二、法律写的是机关，开口的是人
先把话说清楚：向人民代表大会报告工作的法定主体，是机关。
人民政府向本级人大报告工作，人大常委会向本级人大报告工作，人民法院、人民检察院向本级人大报告工作。法律始终在讲“谁向谁负责”，没有正面规定“谁来念稿”。
开口的那个人，是惯例、议事规则和工作安排共同推上去的——通常是机关的正职负责人。
于是形成一种独特的景象：法律对报告人几乎不着一字，却在别处留了几个抓手。
抓手一，列席权。地方组织法（2022年修正）第二十一条：县级以上的地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议。这一条解决了大问题——报告人即使不是本届代表（换届年常常如此），也能依法到会作报告。
抓手二，代理制度。第五十条第（十三）项：在省长、市长、州长、县长、区长和监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从本级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。
抓手三，常委会主任的代理与委托。第五十五条：常委会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副主任中推选一人代理主任的职务。第五十一条：常务委员会会议主任可以委托副主任主持会议。
注意，第五十一条说的是“主持会议”，不是“作报告”。两者常被混用，其实是两回事。
三、换届年最大的错位：念报告的人和选出来的人
理解了一次会议的顺序，就理解了这种错位的正当性。
顺序是：先听报告，后选举。
代表们先听上一届这五年的答卷，然后才投票选出新一届的国家机关领导人员。这不是程序凑巧，是精心设计——报告的责任主体是上一届机关，选举的权利主体是全体代表。代表要听完答卷，再决定票投给谁。
所以那个站在主席台上念政府工作报告的人，很可能两小时后就不再是政府负责人。他念的不是“我将来要干什么”，而是“我这五年干了什么”。这是一份交代，不是一份承诺。
也正因如此，他即便没有当选新一届代表，也照样可以走上主席台——第二十一条的列席权，替他留着门。
四、真正难办的三件事
其一，正职不在了。
调离、辞职、去世、接受组织处理——换届年都不是小概率事件。法律给的解法是代理：由主任会议提名，常委会在副职中决定代理的人选。
这里有一处必须较真的表述。湖南永州人大在梳理任免权十五种形式时专门提醒过：代理人选是人大常委会“决定”的，不是选举的，也不是任命的。一些地方的文件和新闻报道写成“人大常委会任命某某为代理县长”，这个表述是错误的，正确写法是“人大常委会决定某某为代理县长”。
一字之差，法律性质完全不同。代理不是新设一个职务，而是指定一个人代行正职职权。
如果副职里没有合适人选怎么办？贵州省的人事任免条例给了一条路径：可以根据推荐机关建议，由主任会议提名，经常委会决定任命为副职后，再决定其为代理。两步走——先补副职，再定代理。
这里还有一处乡镇的真空白。同一个梳理里点得很明白：乡镇长和政府工作部门正职因故不能担任职务时，法律没有乡镇人大决定代理人选的规定。也就是说，乡镇这一级想“决定代理乡镇长”，找不到法律依据。
县乡换届一线遇到这种情况，稳妥的处理是：按干部管理权限报请县级组织、人事部门安排主持工作的人员，同时在乡镇人大会议上以书面形式向代表作说明。法律没有授权的程序不能自创，但“向代表说清楚”这一条，任何情况下都不能省。
其二，常委会主任缺位。
第五十五条的代理程序是清晰的：常委会主任因健康情况不能工作或者缺位时，由常委会在副主任中推选一人代理主任职务。代理主任履行主任职务，作常委会工作报告自在其列。
但这一步要走完整：常委会作出决定，记录在案。别让它变成“主任身体不好，老张你去念一下”的口头安排。
其三，报告人到底由谁定。
法律没有说。实务上可能出自三处：大会筹备机构、主任会议、主席团。
建议把它写死在议事规则里：正职作报告；正职因故不能到会的，由依法决定的代理人作；代理人选尚未产生的，由本级人大常委会（或主任会议）提出人选，报主席团决定，并向全体代表作书面说明。
最后半句是关键。报告人的权威性来自代表认可；代表不知情，合法性就缺了一角。
五、三条底线
底线一：报告人必须有法定代表资格。正职，或者依法决定的代理人，或者经明确书面程序指定的副职。口头指定的，不算。
底线二：决定代理，用准确的词。“决定”，不是“任命”，更不是“选举”。检察机关代理，还要记得报上一级人民检察院和人大常委会备案。
底线三：非常规报告人，必须向代表说明。在预备会议或全体会议上说明原因和依据。这不是解释给上级听，是解释给投票的人听。
六、给换届一线的五条清单
1. 换届前把三份报告的报告人一并排定，写进大会筹备方案，不要留到最后三天。
2. 正职缺位的，第一时间启动代理决定程序，赶在大会前完成。主任会议提名、常委会决定，两个环节都要有书面材料。
3. 检察机关代理要报备。上一级人民检察院和人大常委会，两头都不能漏——这是法律明文要求，不是内部手续。
4. 乡镇长缺位的，走县级干部管理程序，并在乡镇人大会议上书面说明。不要套用县级以上“决定代理”的表述，那一套对乡镇没有法律依据。
5. 议事规则里写清“报告人确定办法”。这一条平时不起眼，换届年能省掉一场争论。
七、结语
议程表上的那一行，看着只是一个名字，背后站着的是“谁对这五年负责”。
选举可以改变机关的组成人选，但改变不了已经发生的任期。念报告的那个位置，不是一个席位，是一份交代。谁坐上去，都应当经得起一句最朴素的追问：
你凭什么代表这个机关？
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参考文献
1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年3月11日修正），中国人大网。
中国政府网：《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，2022年3月12日。 永州人大网：《〈永州人大·学习时光〉第55期｜人大依法行使任免权十五种形式解析》。 《贵州省各级人民代表大会常务委员会人事任免条例》（2022年5月25日修正），贵州省人民代表大会常务委员会公报。
5.《北京市密云区人民代表大会议事规则》，北京市人民政府门户网站，2023年8月25日。
6.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（2020年10月17日修正），中国人大网。
