关于农村宅基地制度改革试点工作情况的调研报告
区人大常委会农经工委（2024年5月16日）
宅基地制度改革是乡村振兴战略的重要内容，也是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。根据区人大常委会年度工作安排，4月份以来，我们在区人大常委会黄梅龙副主任的带领下，赴区农业农村局开展调研座谈，召开区级有关部门、部分乡镇（街道）和村级代表参与的座谈会，并赴崧厦、章镇等开展实地调研，对我区农村宅基地制度改革试点工作情况进行了深入调研。
一、基本情况
2020年10月，绍兴整市被列为国家新一轮农村宅基地制度改革试点市。三年多来，我区坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条红线，统筹谋划、试点先行、因村施策，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现新途径，稳慎推进农村宅基地制度改革工作，成效显著。主要体现在：
1.加强领导，改革制度逐步健全。我区高度重视农村宅基地制度改革试点工作，成立了以区委区政府主要领导和分管领导任正副组长，30个部门（单位）主要负责人为成员的改革工作领导小组，下设办公室。抽调农业农村、资规、建设等单位业务骨干组成工作专班，集中办公。在区农业农村局增设宅基地管理科，制定宅基地制度改革试点方案，建立健全农村宅基地审批情况月报、宅基地制度改革试点情况半月报等机制，全面掌握农村宅基地制度改革和审批情况。按照全市总体部署和要求，结合上虞实际，出台了关于宅基地管理工作，宅基地所有权、财产权、资格权探索实施等一系列文件，构建“1+15”政策体系，基本形成宅基地管理框架。
2.摸清家底，基础工作推进扎实。一是开展基础信息调查。对全区宅基地基础数据进行梳理分析，建立较为完备的农村宅基地基础信息库，建立数据库和相关图表，相关工作已通过省、市级验收，综合评分位居省市前列。二是实现村庄规划全覆盖。完成全区246个行政村的“多规合一”村庄规划编制，并通过专家评审，覆盖率达100%，多个规划被列入市级优秀案例。三是加强数字平台建设。应用推广宅基地数字化服务管理平台，集合宅基地申请、受理审批、许可发放、建房过程监督、违法举报等多种功能，打通宅基地申请、审批、建设、流转、退出等全过程管理，实现一网通办，有效提升了数字化管理服务水平。
3.试点推进，改革创新初见成效。立足我区实际情况，选择小越、崧厦、章镇、下管作为改革试点乡镇（街道），实行边试点、边探索、边推进、边总结，稳慎推进各项改革。一是探索资格权多元模式。推进崧厦吕家埠村宅基地集中统建试点项目，率先探索宅基地公寓楼标准化同权共建，在节约集约利用土地的同时，有效解决一批无房户和困难户；探索实施章镇张村宅基地资格权跨村有偿选位项目，有效增加村集体收入；实施小越新宅村“以宅换宅”试点项目，切实解决一批空关房，提升村容村貌；开展下管新联桥村“空心村”整治项目，探索高山移民安置和资格权异地实现方式。二是创新使用权流转机制。创新“互联网+产权交易”模式，建立“农房e家”和“乡路网”平台，在网上上传闲置农房相关信息，建立产权鉴定交易鉴证程序，全国首创颁发租赁使用权证，建立交易纠纷仲裁机制，有效推动矛盾化解。联合多家银行，专门设立宅基地使用抵押贷款产品。三是优化宅基地管理模式。有机整合基层管理力量，实现“一站受理”，有效破解部门林立、窗口过多、各自为政的弊端，宅基地审批流程由9个环节减少为7个环节，审批时限由30天缩短为20天，办事效率显著提高。
二、存在问题
近年来，围绕宅基地制度改革，全区上下做了大量足有成效的工作，取得了一定的成绩。但依然存在不少困难和问题，主要表现在：
1.基础工作还需做深做实。一是规划布局仍需提速提质。2006年行政村撤并后，自然村多而散的现象依然存在，依山而建且相对高海拔的村庄还有不少。对于此类村庄是保留还是拆迁，未来的发展方向还需系统性谋划研究。因国土空间规划等上位规划尚未批复，“多规合一”村庄规划暂时无法正式实施，使宅基地审批管理工作受到一定程度影响。二是农房登记发证速度较慢。农房登记发证是实现“三权分置”、跨村审批等改革方向的重要基础和保障。我区从2014年开始农房登记发证工作以来，普遍性存在农户办证积极性不高，属地推进不力等情况，累计发放房地一体79702本，仅占农村主房总数的47.3%，整体进展缓慢。三是农房资料归档还欠到位。农房档案由属地镇街负责登记建档，定期移交区资规分局归档。因资料不规范、乡镇有顾虑等多种原因，仅收集登记资料1万余宗，致使大部分房地一体农房在不动产登记系统中只有图属信息，没有附件资料和具体档案。档案管理存在一定纰漏。
2.政策体系尚需完善优化。一是公寓政策还需尽快明确。崧厦街道吕家埠村的试点项目，主要探索农民公寓的审批确权，项目即将开工，相关的政策依据尚未形成，需尽快予以明确。二是补助政策尚需深入研究。对“空心村”整治项目，按新建建筑面积400元每平方米予以整体补助，在实施过程中，需产生拆迁补偿费、场地平整费、基础设施配套建设费等，除补助资金外，镇、村两级需投入较多的项目资金，在后续推广过程中，将产生较大的经济负担。政策补助力度和方式，还需进一步完善。三是试点项目创新突破不够。在试点项目中，有关政策基本还在原有传统宅基地管理政策框架内。比如，资格权人确定，无房户确认，新增耕地指标用地和原有非耕地限额面积差、无户籍合法空挂房处置等问题，创新不足，未能有效突破。对农房交易、高山移民、宅基地永久退出等方面也缺乏长久固定性政策，还需进一步探索。
3.管理制度仍然存在短板。一是工作联动制度还需完善。按“建房一件事”工作要求，村民宅基地和建房申请涉及农转用报批、宅基地审批、建房审批、建房过程监管、竣工验收等多道程序，在建房审批环节中，农业农村局、资规分局、建设局和属地镇街等多单位审批中还存在职责不清现象，高效率工作合力尚未形成。二是计划方案落实制度有所欠缺。根据2021年的《上虞区农村宅基地制度改革试点实施方案》，计划于2022年12月底前全面完成试点工作，而实际进展已延长约一年半。对照计划方案，重点开展了对使用权和资格权的探索，对所有权的改革创新依然不足。三是“空心村”整治力度有待加强。“空心村”整治项目实施周期较长，一般时限为3-5年，部分项目存在不够重视、工作拖沓等情况，有些项目临近最长期限前才开始推进实施，导致部分“空心村”项目战线较长，个别因难以推进而取消，申请注销的已有7个。
三、意见建议
推进宅基地制度改革是适应乡村现代化转型的必要之举。为进一步开展好农村宅基地制度改革工作，我们建议：
1.有序推进，着力做实基础工作。做好规划布局、确权登记和档案管理等基础工作是改革的必要前提。一要做深做细规划布局。要深入调查全区村庄（自然村）情况，开展综合研究和系统评估，确定宜拆迁的村庄和宜加强建设的村庄，引导农村区域性各类要素向中心村集聚，偏（小）自然村向本村主体转移。进一步编制完善村庄空间布局规划，为我区经济社会发展腾出土地要素空间。要积极与上级部门对接沟通，明确上位规划，尽早完成村规审批，同时加强规划编制的科学性、实用性，有效提高宅基地的节约集约用地水平。二要加快推进农房登记发证。要深入开展农村宅基地基础信息和资格权调查，全面摸清全区宅基地的规模、布局、权属、利用状况和宅基地权利人、户籍等基础信息，完善全区农村宅基地数据库建设，在此基础上选择部分地区开展试点，深入查找原因、用足政策红利、加强技术支撑，切实提高登记颁证率，为全面推进改革奠定坚实基础。三要加强农房档案管理。要进一步完善农房档案管理制度，避免“一镇一策”，明确任务、落实责任，做到奖惩并举，充分调动相关单位积极性，实现农房档案有序管理。
2.深入研究，不断做精政策体系。政策体系建设是推动宅基地改革试点工作的重要保障。一要及时明确试点政策。要充分开展相关部门、镇、村等多单位参与的会商，多方借鉴周边县(市、区)的相关做法，及时出台农民公寓房建设等相关政策，为试点项目推进提供政策依据。二要深入研究补助政策。补助力度的大小，开展的方式、推进的模式，将直接影响到试点项目的进展和后续面上的推广工作。要充分总结各个试点项目的经验做法，综合考虑上级、区、镇、村等各方要素，进一步优化补助政策，为后续面上的有效推广提供支撑。三要敢于尝试政策突破。要总结梳理我区2012年开始的农村宅基地置换改革成果，提炼“1+4+X”宅基地置换改革的成功做法，出台更加惠民利民的政策。要优化宅基地审批政策，在一定规模的宅基地改革区块中，探索建房审批占地面积不受土地性质影响、建房审批建筑占地面积等面积置换不受资格权人数约束等的可行性，有效实现农民建房审批利益最大化。
3.高效协同，持续做优管理工作。宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会发展和稳定大局，决不能急躁冒进、急于求成。一要进一步形成工作合力。要持续规范宅基地管理和改革试点的履职体系，厘清职责边界，健全沟通协调机制，做到全区上下权责清、任务明、沟通顺，真正形成工作合力。二要加强建设过程管理。对集中投建的试点项目和农户自建房屋，在实施过程中，要加强质量把控。加强房屋图纸审查，强化对外立面形式、色彩、围墙风格等建筑风貌的管控，实现设计、质量、进度、安全等全过程管控。加强道路、绿化、管线等基础设施配套建设。三要持续做好宣传工作。在改革试点工作结束后，要总结归纳改革试点成果，及时提炼好的经验和做法，形成可复制、能推广、惠民生的“上虞经验”。要通过培训讲座、新闻媒体等多种途径，及时宣传相关政策，让宅基地改革观念深入人心，让广大农民理解、支持、参与改革，真正激发农村宅基地改革的资源、金融、制度活力，为宅基地改革、乡村振兴增添动力。
