2026年3月5日，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大四次会议作政府工作报告（下称“报告”）。对此我们解读如下：
2026年的政府工作以“十五五”的目标为基础展开，“十五五”的主要工作围绕着增长、结构和绩效设定，为2035目标打基础，根据各方测算，为实现2035年目标“十五五”只需达到4.17%的GDP年均增速，叠加人民币长期升值趋势，“十五五”目标总体实现难度不大。在此背景下，报告在延续“稳中求进”总基调的同时，以更务实的形势研判为基础，为2026年设定了更具弹性的增长目标，其政策核心可概括为：以“宏观政策取向一致性”为协同纲领，以低物价背后的“供强需弱”为关键矛盾切入，通过结构优化的财政货币政策提供支撑，将扩大内需的着力点从短期刺激转向居民增收、服务消费和投资于人等内生动能，并以“传统产业升级”、“新兴未来产业”和“智能经济”为抓手加速培育新质生产力，同时以公积金制度改革、统一大市场立法、财税体制重塑等关键制度改革破解深层次障碍，最终在构建长效机制中化解风险、夯实民生。
政府对当前形势的研判更加理性客观。国外层面，对中央经济工作会议提到的“外部环境变化影响加深”作了进一步解释，包括“地缘政治风险持续上升，世界经济动能疲弱”、“多边主义、自由贸易受到严重冲击”，凸显了对国际秩序演变和传统经贸规则承压的深切关注。国内层面，相关表述和中央经济工作会议基本一致，继续强调“供强需弱矛盾突出、重点领域风险隐患较多”，直面“新旧动能转换任务艰巨”、“市场预期偏弱”等客观事实。同时报告也特别提及正确政绩观问题，这也与“反内卷”息息相关。
全国GDP增速目标设定更加积极务实，走向区间化，与地方两会传递的信号和市场预期一致。今年增长目标包括两句话，即“经济增长4.5%-5%、在实际工作中努力争取更好结果”，一方面，区间的增长目标“既为应对各种不确定因素留有空间，也有利于各地因地制宜制定本地区增长目标”，另一方面“努力争取更好结果”也展现了积极进取的目标导向和政策取向。这一“区间管理”思路价值在于为经济在转型攻坚期卸下不必要的速度包袱，以目标上的“弹性”和“务实”，换取“调结构、防风险、促改革”所必需的时间与空间。同时，根据4%的赤字率和5.89万亿的赤字规模，可以得到2026年预期GDP规模为147.25万亿，隐含的名义GDP目标约为5%，较2025年的4%提升了1个百分点。
物价目标维持“2%左右”不变，兼顾考虑预期引导和现实可能。2025年是物价目标从3%下调至2%的第一年，从实际表现看，CPI同比从2024年的0.2%下降至2025年的0.05%，促进物价合理回升仍需政策进一步发力，对此报告明确表态将“通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环”。后续在各项政策的带动下，CPI同比有望实现温和上涨，据我们最新预测，2026年CPI同比或在0.5%-0.6%之间，价格低迷局面将较上年有明显改善。
此外，单位国内生产总值能耗由上年的“降低3%左右”调整为“降低3.8%左右”，对经济高质量绿色发展要求更高。
2026 年作为“十五五”规划开局之年，宏观政策取向延续了中央经济及工作会议中积极有为的总基调，一方面强调存量增量政策集成，加大双周期调节力度，报告不再单一强调增量政策出台，而是更侧重于现有政策与新出政策的协同发力与效果叠加，通过逆周期调节对冲短期经济下行压力，以跨周期调节为“十五五”长期发展铺路，兼顾短期稳增长与长期提质量，为调结构、防风险预留政策空间。另一方面强化改革与政策协同，打通经济循环堵点，这是2026年宏观政策的核心新增表述，提出“推动高质量发展，既要政策给力，也要改革发力”，将各类经济政策与非经济政策、存量与增量政策全部纳入宏观政策取向一致性评估，要求财政、金融、就业、产业等政策同向发力，用改革办法破解政策实施中的体制机制障碍，实现“政策托底” 与“改革赋能”的双重效果，将政策效能转化为经济内生增长动力。在这一新范式下，财政政策不再依赖线性冲量，重心从“筹钱”转向“精明地花钱”和“撬动社会的钱”，货币政策从“总量宽松”转向与物价目标更精准匹配的“灵活调节”和“结构发力”。整体来看，政策工具箱依然充足，但但是力度相比去年明显谨慎。
财政政策延续“更加积极”的基调，赤字率、特别国债、专项债规模保持高位，总量增量不及往年但结构显著优化，资金投向更聚焦民生、消费和新质生产力，同时强化财政资金统筹与基层保障成为发力重点，整体力度未超出市场预期，但精准性和有效性大幅提升。
一赤字率保持4%高位，支出规模再创新高，2026年赤字率拟按4%左右安排，与2025年持平，赤字规模增至5.89万亿元，较上年增加2300亿元；一般公共预算支出规模首次突破30万亿元，较上年增加约1.27万亿元，财政支出强度持续加大，为稳增长、惠民生、补短板提供坚实资金保障。二是特别国债发行结构优化，2026年超长期特别国债拟发行1.3万亿，规模与2025年一致，其中已明确2500亿用于消费品以旧换新、2000亿用于大规模设备更新、8000亿用于“两重”建设。同时计划发行3000亿的特别国债用于补充国有大行资本金，较2025年5000亿元规模有所缩减，更注重精准滴灌，避免资金闲置。三是地方专项债规模持平，投向上强化防风险和促发展，2026年地方政府专项债拟安排4.4万亿（与2025年一致），结束了连续三年的规模扩增，投向上明确重点支持重大项目建设、置换地方政府隐性债务、消化政府拖欠企业账款，将“稳投资”与 “化风险”结合，既拉动有效投资，又缓解地方财政收支矛盾。四是强化财政资金统筹，提升资金使用效益，报告提出各级政府要“当家理财”，建立增收节支机制，盘活存量资源资产，严控一般性支出，落实过紧日子要求；同时深化零基预算改革，扩大中央部门试点范围，提高国有资本收益收取比例，通过科学管理让财政资金用在发展关键点、群众急需处。
结合2月中旬发布的四季度货政执行报告来看，货币政策延续“把促进经济稳定增长和推动物价水平合理回升”作为重要考量，在此基础上灵活高效运用降准、降息等多种工具组合，保持流动性合理充裕，相较于上年的“适时”而言，2026年的总量宽松将更具灵活性，更强调政策响应的精准度和质量，配合实现前面物价和经济改善的目标。工具箱的使用组合和节奏也将根据经济形势和物价变化进行更精细化的调节，同时报告中“适当增加规模，完善实施方式”的结构性工具新提法，意味着定向支持力度有望继续加大，且操作模式会更加市场化、精准化。同时在2025年强调“落实无还本续贷”、“强化融资增信”等传统手段的基础上，2026年报告创新性地提出“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”，旨在为科技型企业等轻资产主体开辟新的融资渠道，是金融服务实体经济的重大创新。
报告将首项任务标题优化为“着力建设强大国内市场”，标志着政策逻辑从应对短期波动的需求管理，升级为着眼长远优势的市场生态培育。
消费政策更注重“内生动力培育”与“政策工具创新”。首先提升消费能力上，2025年政策提出“多渠道促进居民增收”，而2026年则具体化为“制定实施城乡居民增收计划”，从低收入群体增收、财产性收入增加、薪酬社保制度完善等维度夯实消费能力基础。其次在促消费工具上，除了安排2500亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，还创新性地设立“1000亿元财政金融协同促内需专项资金”，运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式支持扩大内需，并明确要“扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域”。最后消费场景打造也更具针对性、服务消费也被赋予了更重要的角色，一方面提出支持中小学春秋假、落实带薪错峰休假，进一步释放文旅康养消费潜力，另一方面聚焦下沉市场和线下消费，清理不合理限制措施，同时打造“购在中国”品牌优化入境消费环境，形成国内国际消费双轮驱动的格局。
投资政策强调“充分挖掘释放有效投资潜力”，报告首次明确提出要“增强市场主导的有效投资增长动力”，投资要聚焦“新质生产力、新型城镇化、人的全面发展”等重点领域、提高民生类政府投资比重，投资的内涵正在从传统“硬基建”教育、医疗、养老等与人力资本积累相关的“软基建”延伸。资金安排上，中央预算内投资增至7550亿元，8000亿元超长期特别国债专项支持“两重”建设，同时发行8000亿元新型政策性金融工具，结合上年四季度下方的5000亿元新型政策性金融工具，资金端较为充裕。在资金规模进一步扩大的同时，报告还强调将通过分类提高中央投资补助标准、向项目准备充分的地方倾斜等方式提升资金使用效率，并支持地方编制全口径政府投资计划，从制度上杜绝低效无效投资。
科技与产业发展依然排在年度重点任务第二位，“加紧培育壮大新动能”的表述较2025年“因地制宜发展新质生产力”更具紧迫感与行动导向，内容包括“传统产业升级、新兴未来产业培育、服务业提质、智能经济打造”的全产业链布局。优化提升传统产业落在首位，改造不只局限于数字化转型，而是安排 2000 亿元超长期特别国债支持大规模设备更新，通过产业基础再造、重大技术装备攻关打造国家先进制造业集群，同时推行普惠性 “上云用数赋智” 服务，让中小企业更好地融入产业升级浪潮。新兴和未来产业培育上，一方面报告将集成电路、低空经济等产业从“技术攻关”推向“市场验证”，另一方面未来产业清单新增“未来能源”，同时政策思路从单纯的“投入增长”进化为“投入增长和风险分担机制”并重，降低创新不确定性。同时通过政府投资基金做耐心资本，推动初创企业成长为科技领军企业。智能经济被单独列为板块，是今年的重要新增方向，从2025年的“持续推进‘人工智能+’行动”到2026年的“打造智能经济新形态”，表述的升级意味着AI不再只是一个技术概念，而是被视为一种基础性的经济形态，政策重点也从“+AI”的应用推广，转向了“AI+”的深度赋能与生态构建，明确提出了“促进新一代智能终端和智能体加快推广”、“支持人工智能开源社区建设”、“实施超大规模智算集群” 等具体抓手。
房地产方面，政策在延续“因城施策控增量、去库存、优供给”框架下，最引人注目的是“深化住房公积金制度改革”被单独强调并写入报告正文，这是近十年来的首次。结合人民日报《中央“点名”住房公积金，释放什么信号？》提及2024年底公积金累计缴存余额已超10万亿元的背景，此项改革旨在盘活巨量存量资金，公积金使用范围扩大、提高公积金资金使用效率、支持异地互认互贷等或是未来政策重点调整方向，这一改革有望在支持合理住房消费发挥关键作用，成为稳定楼市的新抓手。同时深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设，从根本上解决房地产市场的结构性问题，推动房地产行业向良性循环和健康发展转型。资本市场方面，“持续深化资本市场投融资综合改革”、“推动中长期资金入市”的部署得到延续，重点落在“完善投资者保护制度，拓展私募股权和创投基金退出渠道”，核心目标是提高直接融资、股权融资比重，让资本市场更好地服务于科技创新和实体经济，显示出政策从短期稳市向长期健康生态构建的侧重。
“更大力度保障和改善民生”任务排序较去年上升两位，首要任务扩内需中新增的“制定实施城乡居民增收计划”表述也与之呼应。一方面，城乡居民基础养老金、医保补助标准在2025年已提高的基础上“再提高”（分别再提高20元、24元），保持了稳定的增长预期。另一方面，就业政策在延续稳岗的同时，特别提出“支持劳动密集型行业企业稳定岗位”和“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”，这直面了当前就业的结构性矛盾和AI技术带来的新挑战，体现了务实的政策应对。
改革层面，全国统一大市场建设从“实施指引”升级为“制定条例”，出台招商引资鼓励和禁止事项清单，从法律层面破除地方保护和市场分割，同时综合运用多种手段整治“内卷式”竞争，让市场在资源配置中起决定性作用。同时，财税体制改革也从“消费税征收环节后移”的技术性调整，深入到“调整优化征税范围、税率”的要素层面，配合“提高国有资本收益收取比例”和“深化零基预算改革”，显示出国家正试图通过重塑央地财税关系和政府预算逻辑，激励地方政府从“热衷于上项目、搞生产”转向“主动营造消费环境、培育本地税源”，这是一种深刻的治理导向转变。
对外开放层面，服务业开放试点扩围至增值电信、外商独资医院、生物技术等敏感领域，并且将“有序扩大数字领域开放”，展现出主动对接CPTPP等高规则、塑造开放新优势的姿态，报告还新增“扩大人民币跨境使用”“引导产业链供应链合理有序跨境布局”等表述。
防风险层面，地方政府债务化解在“积极有序”基础上，强调“构建统一的政府债务管理长效机制”，同时延续中央经济工作会议的提法，针对城投平台“经营性债务风险”提出“优化债务重组和置换办法”，标志着化债重点从隐性债务向规模庞大、结构复杂的平台经营性债务延伸，未来化债工具将更趋灵活，可能涉及更具分类针对性的债务重组、展期降息及资产盘活等多元化手段。
此外值得一提的是，报告将“人的全面发展”作为隐形主线贯穿始终：支持中小学春秋假释放家庭时间价值，完善AI时代就业政策守护劳动者尊严，强化失能老人照护体现社会文明刻度，这是以共同富裕为底色、以人的自由全面发展为旨归的文明新形态，彰显了社会主义制度“发展为了人民”的本质属性与历史自信。
总的来说，2026年报告工作报告以“制度创新”替代“政策依赖”，在理性研判中展现战略定力，在精准发力中凸显民生温度。后续需重点关注三大变量：一是财政金融协同资金落地效果与乘数效应；二是公积金制度改革细则及对合理住房需求的撬动作用；三是《全国统一大市场建设条例》立法进程与“招商引资鼓励和禁止事项清单”执行刚性。
