2026年政府工作报告定调:实施健康优先发展战略,健全医疗、医保、医药协同机制
- 2026-04-19 09:09:22
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作者：医洲团队
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从“促进”到“健全”，一词之变背后是医改深水区的战略升维；从“新兴”到“支柱”，生物医药产业地位的历史性跃升，标志着中国医疗健康事业正迎来从量变到质变的关键转折。
2026年3月5日，十四届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强所作的政府工作报告，为“十五五”开局之年的卫生健康事业描绘了清晰蓝图。
报告明确提出“实施健康优先发展战略，健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制”，这短短三十余字，却蕴含着中国医疗卫生体制改革进入深水区的战略定力与路径选择。
01 战略升维，从“促进”到“健全”的深刻转变
2026年政府工作报告中，“健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制”的表述，与2025年“促进医疗、医保、医药协同发展和治理”相比，虽仅两字之差，却折射出政策逻辑的根本性转变。
“促进”意味着推动、引导，而“健全”则指向制度完善、机制成熟。这一变化表明，“三医”协同已从理念倡导阶段进入机制建设与系统集成的新阶段。
国家卫生健康委主任雷海潮在多个场合强调，“十五五”时期是我国医疗卫生服务体系实现从“增量扩张”到“提质增效”战略转型的关键五年。
这一转型的核心，正是通过“三医”协同机制的系统构建，破解长期以来医疗、医保、医药三大体系各自为政、利益分割、资源失衡的体制性障碍。
从数据看，我国“三医”协同已具备坚实基础。截至2025年，全国338个地市实现医学检查结果互认超200项；医保支付方式从“按项目付费”转向“按病种付费”，覆盖95%统筹地区；国家药品抽检合格率从2017年的97.9%提升至2024年的99.4%。
这些成绩为“健全”机制提供了现实条件，也预示着2026年将成为“三医”协同从局部试点走向全面深化的关键一年。
02 健康优先，从理念到制度的系统性构建
“实施健康优先发展战略”并非新提法，但2026年报告将其置于卫生健康工作的开篇位置，并首次明确要求“健全健康促进政策制度体系”，标志着健康中国建设进入制度性保障的新阶段。
健康优先发展战略的时代内涵，在于将健康考量系统性、前置性地融入公共政策制定与执行全过程。
这意味着，经济社会发展规划、产业政策、环境治理、教育体系等各个领域，都必须将人民健康作为优先考量因素，形成“将健康融入所有政策”的治理新格局。
从实践指向看，健康优先发展战略包含三个维度：提升民生福祉、促进人的全面发展；实现社会公平正义、促进共同富裕；赋能中国式现代化、构筑国家竞争优势。
这一战略的落地，需要构建系统完备、协同高效的健康政策制度体系。报告特别强调“提升爱国卫生运动成效，强化公共卫生能力”，将公共卫生体系建设置于更加突出的位置。
2025年9月，国家卫生健康委联合国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局启动医疗、医保、医药“三医”协同发展和治理协作会商机制，审议通过《“三医”协同发展和治理协作会商机制工作规则》，推进医改监测、医保支付、药品监管等领域的数据共享清单更新。
这一机制的确立，为健康优先发展战略的制度化实施提供了组织保障。
03 基层强基，分级诊疗的“强基逻辑”凸显
2026年政府工作报告在分级诊疗体系建设上，呈现出明显的“强基”导向。报告明确要求“优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗”。
这一表述与2025年“促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程”相比，更加聚焦基层服务能力的实质性提升。
“强基、稳二、控三”成为2026年医疗资源配置的基本原则。“强基”即强化基层医疗卫生服务能力，筑牢基层医疗网底；“稳二”即稳定二级医院发展定位，强化区域医疗枢纽作用；“控三”即控制三级医院无序扩张，优化资源结构。
这一原则的落地，意味着医疗机构将进入“大调整”时期。一大批功能定位不清晰、布局不合理、功能重叠的医疗机构将被整合、转型，甚至被踢出医保服务范围。
在具体措施上，报告首次提出“加强县区、基层医疗机构运行保障”，直指基层医疗机构长期面临的资金短缺、人才流失、设备落后等痛点。
同时，“强化薄弱专科建设，全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力”的表述，将基层服务能力建设从常规学科扩展到社会安全底座的战略高度。
2026年3月1日起，基层医疗卫生机构应至少配备血管紧张素转换酶抑制剂、血管紧张素Ⅱ受体阻滞剂等5大类降压药，这一硬性规定将有效解决基层“有医无药”的尴尬局面。
04 医保改革，从“控费”到“价值医疗”的范式转换
医保领域的改革在2026年呈现出从单纯控费向价值医疗转型的清晰轨迹。报告提出“健全多层次医疗保障体系，稳步推动基本医疗保险省级统筹，优化医药集中采购和价格治理，深化医保支付方式改革，完善结余资金使用政策”。
“稳步推动基本医疗保险省级统筹”已连续三年写入政府工作报告。截至2025年12月，全国已有20个省份发文推进省级统筹。
省级统筹的意义在于整合分散的医保基金池，优化资金配置，缓解地区间基金不平衡问题，为全国统筹奠定基础。
在支付方式改革上，2026年将全面实施“门诊+住院”双维度医保控费模式。门诊实行按人头付费，医保部门按年度为每位参保人划定门诊医保基金支付额度；住院全面推行DRG（按疾病诊断相关分组）和DIP（按病种分值）付费模式。
这一改革的核心逻辑是从“按项目付费”转向“按价值付费”，引导医疗机构从追求业务量转向提升医疗质量和服务效率。
“完善结余资金使用政策”是2026年报告的新增表述，意味着医保支付改革将更加注重激励相容。医疗机构通过提升效率、控制成本产生的结余资金，可以留用并合理分配，这将有效调动医务人员积极性，形成良性循环。
打击欺诈骗保的力度也在持续加大。过去5年，全国各级医保部门共追回医保资金约1200亿元；2025年上半年，全国共检查定点医药机构33.5万家，追回医保基金161.3亿元。
2026年1月1日起，所有医药机构要实现药品追溯码全量采集上传，通过技术手段筑牢基金安全防线。
05 产业跃升，生物医药从“新兴”到“支柱”的历史性跨越
2026年政府工作报告中，生物医药产业的定位发生了历史性变化——从“新兴产业”升级为“新兴支柱产业”，与集成电路、航空航天、低空经济并列。
这一变化折射出国家层面对该产业战略价值的重新评估。生物医药产业正从民生保障领域，跃升为培育新质生产力、构筑国家竞争优势的战略支柱。
数据显示，2025年我国批准上市的创新药达76个，创历史新高；创新药对外授权交易（BD）金额首次突破1300亿美元，上海生物医药海外授权交易达255亿美元，占全球10%左右。
对比十年前，中国创新药在全球医药交易中的占比从2015年的10.8%跃升至2025年的52.5%。这一转变意味着中国生物医药产业已从“跟跑”进入“并跑”甚至局部“领跑”的新阶段。
为支持生物医药产业高质量发展，政策层面构建了全方位支持体系。在审评审批方面，持续优化优先审评、突破性治疗通道，1类新药审批提速；在支付保障方面，构建“基本医保+商保+专项救助”的多层次支付体系。
2025年12月，国家医保局、人社部联合印发首版《商业健康保险创新药品目录》，纳入19种临床价值突出的药品，涵盖CAR-T疗法、抗体药物等前沿领域。
这是我国首次为商业健康保险建立专门的创新药品目录体系，旨在厘清基本医保与商保的边界，推动二者错位发展。
06 开放试点，外商独资医院扩围的战略考量
报告明确提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点”。
这是继2024年允许在北京、天津、上海等地设立外商独资医院后，开放试点的进一步扩围。
分析人士认为，此举有多重战略考量：一是吸引高端医疗消费回流，将跨境就医需求转化为境内消费；二是为生物技术等前沿领域引入全球创新资源，促进产业链深度融合；三是通过“鲶鱼效应”倒逼国内医疗机构提升服务质量和管理水平。
外资医院的进入，将直接冲击公立医院的人才留存与高端服务模式。公立医院管理者必须重构人才激励机制，并利用2026年提及的“脑机接口”、“生命科学”等前沿产业布局，通过科技创新转化能力建立核心壁垒。
未来的竞争，将是国际化管理模式与本土前沿技术的综合博弈。
07 数字赋能，智慧医疗从“辅助”到“驱动”的角色转变
数字技术在医疗健康领域的应用，正从辅助工具向核心驱动要素转变。报告虽未直接提及“智慧医疗”，但“推进全民健康数智化建设”已成为“十五五”规划的重要部署。
在医疗服务层面，人工智能等前沿技术与临床实践深度融合，广泛应用于医学影像辅助诊断、临床辅助决策、精准手术规划等领域。
通过人机协同，赋能医生突破个人经验和精力的局限，提升诊疗精度与效率，驱动医疗服务从“经验医学”向“精准医学”范式演进。
在健康管理层面，结合可穿戴设备、智能家居等物联网技术持续生成的个人健康数据，可以构建覆盖全生命周期的动态数字健康档案。
这使得为每位居民提供个性化、精准化的健康评估、风险预警和生活方式干预成为可能，使得健康管理的单元从“患病人群”精确到“每一个人”，使得医疗服务重心从“治已病”转向“治未病”。
在医保监管层面，借助大数据、人工智能等先进技术，医保部门构建了全流程智能监控体系，能够实时分析医疗费用数据，自动识别过度检查、过度治疗、虚假报销等异常诊疗行为。
2026年，医保便民服务也将全面升级。国家医保局明确，将全面实现职工医保个人账户资金跨省共济使用，并通过推行刷脸支付等新型支付方式，力争用3年左右时间大幅减少医院排队缴费现象。
截至2026年1月初，全国已有337个统筹地区开通医保钱包并实现跨省共济功能。
08 一老一小，全生命周期健康服务的体系化构建
面对人口结构转型，报告系统部署了“一老一小”健康服务体系建设。在老年健康方面，“推行长期护理保险制度”从试点转向全面建制。
目前，长期护理保险已覆盖约3亿参保人，累计惠及超330万名失能人群。2026年，老年护理服务能力提升行动将全面启动：二级及以上综合医院、中医医院规范设置老年医学科，推动机构内老年护理服务向社区和居家延伸。
在生育支持方面，报告提出“完善生育保险制度和生育休假制度”。当前，全国已有7个省份实现政策范围内住院分娩医疗费用全额保障。
2026年，这项福利将进一步扩围，力争全国基本实现政策范围内分娩个人“无自付”，并合理提升产前检查医疗费用保障水平。
同时，报告明确“将灵活就业人员、新就业形态人员纳入生育保险覆盖范围”，扩大保障覆盖面。
“一老一小”服务体系的完善，标志着我国医疗卫生服务正从以疾病治疗为中心，向覆盖全生命周期的健康管理转变。这不仅是应对人口老龄化的必然选择，也是实现健康中国战略的内在要求。
09 中医药振兴，从“传承创新”到“中西医结合”的路径深化
报告提出“推进中医药传承创新，促进中西医结合”。与2025年“完善中医药传承创新发展机制，推动中医药事业和产业高质量发展”相比，2026年的表述更加聚焦临床价值和服务供给。
从“产业+机制”到“传承+中西医结合”，这一变化反映出政策重心从产业发展转向临床疗效提升。中医药要在现代医疗体系中发挥更大作用，必须走中西医结合的道路，在重大疾病防治、慢性病管理、康复护理等领域展现独特优势。
各地政府工作报告中，“中医药”高频亮相。山西长治、临汾分别入选国家公立医院改革与高质量发展、中医药传承创新发展示范城市；山东高标准建成国家中医药综合改革示范区；四川推进中医药事业产业文化“三位一体”高质量发展。
在产业发展方面，湖南加强湖湘道地中药材保护利用，国家中药材种质资源库开工建设；贵州健康医药产业增加值增长5%左右，积极发展药食同源产品；云南延伸中药材产业链，培育中药大品种。
同时，中医药与文旅、康养等产业融合加速，江西争取国家“中医药+入境游”试点，海南推出中医康养等特色医疗旅游产品，吉林创设中医保健、普惠康养等服务场景。
中医药行业人士期待国家加大政策支持，推动中药守正创新，支持中西医协同防治重大疑难疾病临床研究，构建中药全产业链大数据系统，鼓励企业智能制造转型升级。
10 展望未来，医疗健康产业的三大趋势
基于2026年政府工作报告的部署，结合行业发展趋势，可以预见未来医疗健康产业将呈现三大趋势：
趋势一：基层医疗高质量发展成为主旋律。 随着“强基、稳二、控三”原则的落地，基层医疗将向标准化、规范化、智能化方向发展。
家庭医生签约服务更加完善，分级诊疗体系逐步健全，优质医疗资源持续下沉，基层医疗服务能力和水平显著提升。预计到2027年底，省域内医疗机构互认项目将超过300项；京津冀、长三角、成渝等重点区域互认项目数超过200项。
趋势二：创新驱动产业升级步伐加快。 生物医药产业将以创新为核心驱动力，在新靶点、新化合物、新机制等方面开展更多原始创新，同时加速国际化布局，提升全球市场份额。
中国生物医药产业正站在全球化的起点，未来在全球的市场份额有望大幅提升。政策层面将持续完善符合生物医药产业特点的投融资体系，为产业创新提供全链条支持。
趋势三：“三医”协同机制更加成熟完善。 医疗、医保、医药协同发展机制将进一步完善，部门协作会商机制更加健全，政策协同与监管联动加强，形成深化医改的强大合力。
医保支付方式改革、医药集中采购、医疗服务价格调整等政策将更加协同，形成政策合力，推动医药卫生事业高质量发展。
中国医疗卫生体制改革已走过波澜壮阔的历程。从2009年新医改启动，到2018年国家医保局成立，再到2026年“三医”协同机制的系统构建，每一步都凝聚着改革者的智慧与勇气。
如今，当“健康优先”从理念升华为国家战略，当“三医协同”从倡导深化为机制，当生物医药从“新兴”跃升为“支柱”，一幅以人民健康为中心、以高质量发展为路径、以科技创新为动力的健康中国新图景正徐徐展开。
这条路注定不会平坦，但方向已经明确，步伐正在加快。对于每一位医疗健康从业者而言，这既是时代赋予的机遇，更是沉甸甸的责任。
参考资料：
1、【重磅】2026年政府工作报告提到哪些卫生健康工作重点，河北省卫健委，2026年3月5日
2、2026年政府工作报告医疗部分摘要——核心战略：实施健康优先发展战略，羌医田兴望，2026年3月5日
3、2026年卫生健康工作重点，政府工作报告这样部署→，山东省中西医结合医院，2026年3月6日
（正文结束）
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