政府工作报告:提高国有资本收益收取比例,国企红利应该分给谁?

长期以来，我们的国企自己赚钱自己花，因为国企有“慷慨”的股东。国企不上缴红利，还有一个重要原因，就是以前大多数国企是亏损的，所以没指望它们能创造红利，不用拿财政去给它们填窟窿就很不错了。当然，也有少数国企能盈利，主要是一些垄断行业。它们的钱多得花不完，于是内部大搞各种福利待遇，或者将资金用于盲目扩张与重复建设。

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。回顾历史，我国的国企红利政策经历了一个“分红——暂不分红——低比例分红”的改革过程。

在1993年之前，国企要先将大部分利润上交国家，再由国家给企业拨款，用于扩大再生产或者其他用途，有点类似“收支两条线”。1993年，国家出台《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定国企只需上缴税收，暂时不用再上缴利润，让企业用这些利润的一部分去解决改革层面上的一系列问题，如下岗安置、退休金等。从此之后的14年里，国有企业挣了钱自己花。

2006年2月，世界银行驻中国代表处发表了专题报告《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》。该报告指出，中国国有企业的利润属于公共收入，应当向国家分红，红利收取和支出应该纳入财政部的统一预算，由全国人大审批。这份报告唤醒了全民的权利意识，当时各级政府官员、专家学者甚至普通网民，都纷纷要求国企向国家分红。

2007年底，国资委与财政部联合发布了《中央企业国有资本收益收取暂行管理办法》，指出政府作为国有企业的出资人，有权要求国企向自己分红。当时试行对象主要为国资委监管的中央企业，不含其他部门所属企业。

中央企业红利的上缴比例分为三种情况：烟草、石油石化、电力、电信、煤炭五个资源性行业，上缴比例为10%；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业上缴比例为5%；军工企业、转制科研院所企业三年内暂不上缴。

到了2014年，财政部把中央企业划分为五类，并提高了红利收缴比例，分别是25%、20%、15%、10%以及免缴。这个政策一直延用到现在。

在增加红利收取比例的同时，更多的国有企业被纳入红利收取范围。根据财政部公开的《关于2022年中央国有资本经营预算的说明》，2022年纳入中央国有资本经营预算的企业共计1011户。与2021年相比，新增纳入编制范围的企业90户，不再纳入编制范围的企业264户，主要是根据高校所属企业体制改革、经营性国有资产集中统一监管改革有关要求，相关企业已注销或并入其他企业。纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业2021年净利润20865亿元，占全部中央企业的98.3%。所以绝大多数能够盈利的中央企业已经纳入。

我们来进一步了解预算收入与预算支出情况。

一、当前上缴红利的企业类型及上缴比例情况。第一类为烟草企业，收取比例25%；第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取比例20%；第三类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，收取比例15%；第四类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团、国家铁路集团、中央文化企业、中央部门所属企业，收取比例10%；第五类为政策性企业，例如中储粮集团，免交当年应交利润。符合小型微型企业规定标准的国有独资企业，应交利润不足10万元的，比照第五类政策性企业免交当年应交利润。

需要注意的是，金融类国企上缴的利润不体现在国有资本经营预算中。金融类国企利润上缴直接进入“一般公共预算”中的“非税收入”。

二、红利分配政策。从理论上讲，企业的红利分配政策比较复杂，要受到诸多因素影响。一般来说，企业的利润不一定非得分得一干二净，完全可以留在企业账上作为留存收益，用于充实企业资本实力或再投资。但是，对于国有企业，过多的利润留在企业内部，成为高福利被消耗，或者乱投资进行利益输送，监管成本较高，容易失控。

为保证国有企业的利润切实由国民享有，国外一般都要求较大比例的分红，例如，法国国有企业税后利润的50%要上缴国家，瑞典、丹麦、韩国等国的国有企业，利润上缴比例也达到了1/3甚至2/3。

三、“大账”与“小账”。既然国企已经上缴了红利，但这些钱怎么没有最终分配到全体人民手里呢？要搞清楚这个问题，我们需要了解一下我国的国有资本经营预算体制。国资委等出资人代表按比例把国企红利收上来了以后，并不是直接进入财政部门的“大账”，而是先进入一个“小账”。大账就是一般公共预算账户，只有这个账户的资金才能直接用于社保基金，弥补财政赤字，或者改善民生，理论上也可以用于全民分红。小账叫“国有资本经营预算账户”。

实践中，先由集团公司向各子企业收取，其中包括从上市公司获得分红，再由集团按照规定的比例上缴红利，进入国有资产经营预算收入账户和公共预算专户，这是资金流向的一个方向，是预算收入。有收入就有支出，因此资金流向还有另一个方向，就是“国有资本预算支出”。

三、预算支出情况。一是资本性支出，即根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出，主要用于国有企业的资本金注入，或者出资成立新的国企。二是费用性支出，主要用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。

随着国企改革的深入，两项支出的比例也在动态调整之中。以前主要是解决国有企业历史遗留问题，支付相关改革成本，像厂办大集体改革、“三供一业”的移交、国有企业棚户区改造、化解过剩产能，处治“僵尸企业”的人员安置、离休干部医药费。但随着三年行动的结束，这一项支出也相应减少。例如，2022年，中央对地方国有资本经营转移支付支出预算数为32.83亿元，减少107.51亿元，下降76.6%，主要是“三供一业”移交补助地方清算资金减少。

与此同时，资本性支出的比重越来越高。例如，2022年，中央国有资本经营预算支出中央本级为1690.62亿元，最大的一块是为国有企业注资，共计876.5亿元，占全部支出的51.84%。

其中，国有经济结构调整支出427.11亿元，主要用于国有企业优化产业布局、保产业链供应链稳定、文化产业升级与发展、政府投资基金注资等支出。前瞻性战略性产业发展支出237亿元，主要用于支持提升中央企业关键领域自主创新能力等支出。生态环境保护支出20.24亿元，主要用于支持中央企业加大污染防治等投入力度。保障国家经济安全支出23.86亿元，主要用于保障粮食安全等支出。对外投资合作支出15亿元。金融企业资本性支出100亿元。

其他支出项目，一是补充社保基金支出100亿元，占5.91%，二是解决历史遗留问题及改革成本支出104.76亿元，占6.20%，主要是国有资本经营预算安排的金融企业改革性支出增加。三是国有企业政策性补贴598.13亿元，占35.38%，主要用于保障铁路运营。四是其他国有资本经营预算支出11.23亿元，主要是预留机动经费。

四、调入一般公共预算账户。国有资本经营预算收入减去支出，多余的钱才能调入到一般公共预算账户，用于医疗、养老和社会保障等民生工程。2022年中央国有资本经营预算收入总量为2623.45亿元。按照收支平衡原则，2022年中央国有资本经营支出预算数为1723.45亿元，国有资本经营预算调出资金预算数为900亿元。也就是说，这些“多余”的资金才能调入一般公共预算账户，占国有资本经营收入预算的39.68%。

从预算收支情况看，国企上缴的红利主要是用于统筹发展国有企业，基本上还是取之于国企，用之于国企，有 “体内循环”的性质。

实践中，除常态化的国有资本经营预算收入外，在财政压力较大的特殊年份，中央会组织特定国有金融、专营机构一次性上缴结存利润，以“中央单位特殊上缴利润”为名进入“第二本账”政府性基金预算，并按需转入一般公共预算。比如2022年，人民银行、烟草总公司等机构就一次性上缴18100亿元结存利润，其中9000亿元直接补充当年财政。

在国有资本经营预算体制改革方面，2007年以来出现两个趋势，一是国有企业上缴红利的比例越来越高，纳入预算的企业范围也越来越大。2024年《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》出台，提出有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳。

二是增加国有资本经营预算收入划入一般预算账户的比例，防止资金在国资体系内部循环。2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》就明确提出要建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，同时要提高国有资本收益上缴公共财政比例。到2020年，小账划转大账的比例要达到30%，将国企红利更多用于保障和改善民生。目前已经远远超过了这个比例。

只有以上两个方面的改革同步推进，才能够更好地体现国有资产全民共有、全民共享的优越性。

据老吴理解，国企改革进行到现阶段，全体人民作为国企的终极所有者，目前只是通过国有资本经营预算与国有股权划转社保等措施，间接受益于国企改革与发展的成果。

我在《国企改革的逻辑》中提出了实行国企红利全民分红的设想，这样可以让全体人民直接享受国有资产带来收益，提高人民群众的获得感。此外，我还提出了设立人民信托基金的长远设想，全体人民作为基金受益人，可以行使国有资产的收益权、管理权与部分处置权，实现剩余索取权与剩余控制权统一。

更多国企改革内容，请关注老吴新书《国企改革的逻辑》。

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