政府工作报告 + 十五五规划双轮驱动:城市更新进入制度重构与 REITs 赋能的全新时代

2026 年全国两会政府工作报告，将城市更新列为推动新型城镇化、扩大内需、培育新质生产力的核心抓手，原文明确提出：“持续实施城市更新行动，坚持‘留改拆增’并举、以保留利用提升为主，严禁大拆大建，盘活存量低效用地，完善城市功能，提升城市宜居性、韧性、智慧化水平，推动城市发展从增量扩张向存量提质转型。”

这份部署与《“十五五” 国民经济和社会发展规划纲要》形成了完整的政策闭环。十五五规划纲要以专章明确了城市更新的顶层设计，划定了 “到 2030 年城镇低效用地再开发规模不低于 500 万亩、存量建设用地供应占比不低于 60%、完整社区覆盖率不低于 80%” 的刚性目标，叠加自然资源部 38 号文 “增存挂钩” 刚性机制、住建部《城市更新行动实施方案》、证监会基础设施 REITs 常态化发行新政的密集落地，标志着中国城市更新正式告别过去 “地产驱动、大拆大建” 的野蛮生长时代，进入了顶层设计、制度闭环、产业内核、金融支撑的规范化、高质量发展全新阶段。

2026 年政府工作报告与十五五规划纲要的双轮驱动，绝非过往城市更新政策的简单延续，而是从国家战略层面完成了城市更新的制度重构，形成了 “底线管控 - 目标锚定 - 产业赋能 - 民生保障 - 金融支撑” 的全链条政策体系，为十五五时期城市更新划定了五大核心发展坐标。

1. 底线管控：以 “留改拆增” 划定更新红线，彻底终结大拆大建

十五五规划纲要与政府工作报告均明确将 “坚持留改拆增并举、以保留利用提升为主，严禁大拆大建” 作为城市更新的首要原则，从国家规划层面彻底终结了过去 “拆平重建、地产变现” 的传统模式。住建部同步出台的配套细则，明确划定了城市更新的三条红线：拆除建筑面积原则上不超过更新单元总建筑面积的 20%；新建建筑面积原则上不超过拆除建筑面积的 2 倍；更新项目必须优先保障民生配套，不得随意拆除具有历史保护价值的建筑。这一刚性约束，从源头扭转了城市更新的地产化倾向。

2. 目标锚定：以 “增存挂钩” 倒逼转型，存量提质成为城市发展核心

十五五规划纲要明确将 “增存挂钩” 机制纳入国家五年规划，与自然资源部 38 号文形成政策合力，要求 “年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，将存量盘活规模与新增用地指标、地方政府考核直接绑定。这一机制彻底打破了地方政府 “摊大饼” 式的城市扩张惯性，未来城市发展的核心竞争力，不再是征地卖地的规模，而是存量空间盘活的效率、产业赋能的能力、民生提质的成效，城市更新正式成为地方政府城市发展的核心抓手。

3. 产业内核：以更新赋能新质生产力，产城融合成为核心方向

十五五规划纲要明确提出 “以城市更新为新质生产力培育提供空间载体，推动城市更新与产业升级深度融合，打造一批产城融合、职住平衡的示范园区”，2026 年政府工作报告也将 “推动城市更新与先进制造业、生产性服务业发展相结合” 作为重点任务。这一部署彻底终结了城市更新 “去产业化” 的误区，明确了城市更新的产业内核：老旧厂区、低效工业园区的更新，必须优先保障先进制造业、科技创新、两业融合发展空间，让城市更新真正成为培育新质生产力的核心载体。

4. 民生根本：以完整社区建设为抓手，补齐民生配套短板

十五五规划纲要将 “完整社区建设” 作为城市更新的基础单元，明确要求 “城市更新项目优先补齐教育、医疗、养老、托育、社区服务等民生配套设施短板，构建 15 分钟便民生活圈”，2026 年政府工作报告也将 “推进城镇老旧小区改造，完善社区便民服务设施” 列为民生重点工作。这一要求将 “以人为本” 确立为城市更新的根本原则，城市更新的核心目标，从过去的 “土地增值、财政增收”，转向了 “民生提质、居民幸福”，让更新成果真正惠及全体市民。

5. 金融支撑：以 REITs 为核心工具，打通存量盘活的资本闭环

十五五规划纲要明确提出 “稳步扩大基础设施 REITs 发行规模，支持城市更新项目通过 REITs 盘活存量资产，形成‘存量盘活 - 增量投资 - 运营提质’的良性循环”，2026 年两会后，证监会、发改委更是将城市更新项目纳入 REITs 优先支持范畴，开通申报审核绿色通道，将审核周期从 6-8 个月缩短至 3-4 个月，同时优化扩募规则、完善税收优惠政策。这一系列部署，彻底打通了城市更新的资本闭环，为长周期、重资产的城市更新项目，提供了匹配其发展属性的权益型金融工具。

双纲领的顶层设计，带来的是城市更新底层逻辑的根本性重构。过去数十年，中国城市更新形成了 “政府征地 - 房企开发 - 卖地回款 - 再征地扩张” 的闭环，核心是土地财政与地产开发的绑定；而十五五时期的城市更新，彻底打破了这套闭环，形成了四大不可逆的发展转向，重新定义了城市发展的全新范式。

1. 发展逻辑：从 “外延式扩张” 到 “内涵式提质”，告别城市 “摊大饼”

过去中国城镇化的核心逻辑，是通过城郊农用地转用，实现城市空间的外延扩张，城市更新只是增量开发的补充。而十五五规划下，新增建设用地规模持续收缩，存量建设用地供应占比将稳步提升至 60% 以上，城市发展彻底告别 “摊大饼” 模式，城市更新成为城市发展的绝对主流。

这一转向的标杆，正是 2026 年刷屏行业的重庆逆袭案例。重庆没有通过大规模征地开发新城，而是通过 “留改拆增” 的内涵式更新，打造了 286 处 “山城步道 + 特色街区 + 滨江经济带” 消费场景，将老旧街区、废弃码头、工业遗存改造为城市消费新地标，不仅带动沿线商铺租金平均增长 15%，更推动 2025 年重庆社零总额达到 16688.5 亿元，超越上海登顶中国消费第一城，实现了城市内涵式提质与经济增长的双向奔赴。

2. 价值逻辑：从 “土地财政变现” 到 “产业运营增值”，赋能新质生产力培育

过去城市更新的核心价值，是通过土地性质调整实现土地增值，最终通过商品房销售完成价值变现，本质是 “土地财政” 的延伸。而十五五规划下，城市更新的核心价值，转向了通过产业运营实现资产增值，通过产业培育实现长期税收增长，最终形成 “城市更新 - 产业升级 - 税收增长 - 城市提质” 的良性循环。

3. 民生逻辑：从 “开发导向” 到 “以人为本”，完整社区成为更新基础单元

过去城市更新往往以开发商为主体，核心是实现项目的资金平衡，居民意愿、民生配套往往让位于开发收益，出现了 “重建设、轻民生” 的普遍问题。而十五五规划下，城市更新的人民性被提升到前所未有的高度，完整社区建设成为城市更新的基础单元，居民参与机制全面健全，民生配套的完善程度，成为衡量城市更新项目成效的核心标准。

4. 资本逻辑：从 “高杠杆债权融资” 到 “权益型 REITs 闭环”，实现可持续发展

过去城市更新的资金来源，主要依赖银行贷款、信托融资等短期债权融资，与城市更新长周期、慢回报的属性严重错配，不仅推高了地方政府与企业的杠杆率，也导致项目为了短期回款不得不走向地产化开发。而十五五规划下，以 REITs 为核心的权益型融资，成为城市更新的主流融资模式，彻底打通了 “Pre-REITs 培育 - 更新改造 - 运营提质 - 公募 REITs 退出 - 再投资更新” 的全周期资本闭环。

尽管政策红利持续释放，市场空间广阔，但当前多数城市更新项目仍面临四大核心堵点，导致项目推进缓慢、难以落地。而十五五规划重点推广的基础设施 REITs，正是破解这些堵点的核心密钥。

堵点一：资金平衡堵点 —— 长周期投入与短期收益的期限错配

城市更新项目，尤其是产业类、民生类更新项目，前期改造成本高、投资回报周期长，传统短期债权融资存在严重的期限错配，多数项目难以实现短期资金平衡，这也是地方政府与市场主体推进城市更新的最大痛点。

REITs 破局路径：REITs 作为权益型融资工具，无需偿还本金，能够匹配城市更新的长周期属性，通过资产证券化一次性回笼前期投入，彻底解决期限错配问题。同时，“Pre-REITs + 公募 REITs” 的全周期模式，能够在项目前期引入长期低成本资金，完成更新改造与产业培育，待项目运营成熟后通过公募 REITs 退出，形成完整的资金闭环。

堵点二：合规性堵点 —— 存量资产的产权与历史遗留问题

城市更新涉及的老旧厂房、城中村、批而未用土地，普遍存在产权复杂、权属纠纷、用地性质不符、建设手续缺失等历史遗留问题，不仅导致项目推进缓慢，更无法满足 REITs 发行对 “产权清晰、合规完整” 的严格要求，是多数项目倒在 REITs 申报门槛前的首要原因。

REITs 破局路径：十五五规划与配套政策明确，对拟发行 REITs 的城市更新项目，开通合规手续办理绿色通道，支持地方政府解决产权、用地等历史遗留问题。同时，在项目立项阶段就对标 REITs 发行规则，开展前置合规尽调与梳理，能够从源头规避合规瑕疵，确保项目符合监管要求，大幅提升项目推进效率。

堵点三：运营能力堵点 —— 从 “开发建设” 到 “运营服务” 的能力短板

过去城市更新的核心主体是房企，核心能力是土地开发与工程建设，而十五五时期的城市更新，核心是产业运营、民生服务、资产运维，多数市场主体存在严重的能力短板，出现 “空间改好了，产业引不来、服务跟不上、现金流上不去” 的尴尬局面。

REITs 破局路径：REITs 发行的核心要求，是底层资产具备持续稳定的经营性现金流，这就倒逼原始权益人必须提升运营能力，构建标准化的产业运营、民生服务体系。同时，REITs 的市场化估值逻辑，完全锚定资产的运营能力与现金流水平，运营能力越强，资产估值越高，发行收益越好，形成了 “运营提质 - 资产增值 - 资本收益” 的正向激励，从根本上推动市场主体完成从 “开发商” 到 “运营商” 的转型。

堵点四：退出渠道堵点 —— 重资产沉淀无法实现有效盘活

传统模式下，城市更新形成的存量资产，主要通过资产转让、并购重组实现退出，而国内存量资产并购市场流动性极差，多数主体投入的资金长期沉淀在资产中，无法实现滚动投资，严重制约了城市更新的规模化推进。

REITs 破局路径：公募 REITs 为城市更新存量资产提供了公开、高效、标准化的资本市场退出渠道，原始权益人通过 REITs 发行，能够一次性回笼前期 80% 以上的投资，回笼资金可再次投入新的城市更新项目，形成 “投资 - 运营 - 退出 - 再投资” 的滚动发展闭环，彻底激活了市场主体的参与积极性。

随着 2026 年政府工作报告与十五五规划纲要的全面落地，中国城市更新将迎来爆发式增长，预计到 2030 年，全国城市更新市场总规模将突破 20 万亿元，成为拉动中国经济高质量发展的核心引擎，未来将呈现四大不可逆的核心趋势。

第一，存量提质彻底成为城市发展的主流模式，“增存挂钩” 形成全国性刚性约束。十五五时期，新增建设用地规模将持续收缩，存量建设用地供应占比稳步提升至 60% 以上，“增存挂钩” 机制全面纳入地方政府考核体系，城市更新成为地方政府城市发展的核心抓手，“不盘活存量就拿不到新增指标” 成为全国城市发展的统一规则。

第二，产城融合成为城市更新的核心内核，与新质生产力培育深度绑定。未来的城市更新，将彻底告别地产化路径，产业赋能成为项目的核心价值所在。老旧厂区、低效园区更新将全面聚焦先进制造业、科技创新、两业融合发展，为新质生产力培育提供空间载体，产城融合、职住平衡的片区统筹更新，将成为城市更新的主流模式。

第三，民生优先成为城市更新的根本原则，完整社区建设成为基础单元。十五五时期，城市更新的人民性将得到充分彰显，居民参与机制全面健全，完整社区建设成为城市更新的基础单元。老旧小区改造、城中村民生提质、社区配套补齐将成为城市更新的核心赛道，民生配套的完善程度，将成为衡量城市更新项目成效的核心标准。

第四，REITs 成为城市更新的核心金融工具，全周期资本闭环全面形成。十五五时期，城市更新将彻底告别 “土地财政 + 高杠杆融资” 的传统模式，基础设施 REITs、Pre-REITs 基金、城市更新专项债等多元化融资工具全面普及。预计到 2030 年，国内城市更新类 REITs 发行数量将突破 40 只，总规模超 3000 亿元，“Pre-REITs 培育 - 更新改造 - 运营提质 - 公募 REITs 退出 - 再投资更新” 的全周期资本闭环，将成为城市更新的标准运作模式。

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