2026 政府工作报告再提康养养老、银发经济!地方国央企如何布局康养产业?

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2026 年政府工作报告再次将康养养老、银发经济置于战略高度，为产业发展注入强劲政策动能。当前，“十五五” 规划、2026 年国常会政策、自然资源 38 号文三重政策红利叠加共振，标志着康养产业正式迈入 “存量提质、产业融合、价值重构” 的 3.0 时代。

对于手握资源、肩负民生责任的地方国央企而言，这既是响应国家战略的使命担当，更是把握万亿级市场、实现转型突围的历史性机遇。

“十五五” 规划将银发经济从单一的 “应对老龄化” 民生议题，升级为 “民生保障 + 产业增长” 双驱动的国家战略，明确 2035 年银发经济规模将突破 30 万亿元，同时设定核心目标：养老机构护理型床位占比提升至 73%，届时 60 岁及以上人口将突破 4 亿人。

这一规划不仅划定了产业增长的明确预期，更从民生兜底与产业发展双向发力，为康养产业构建了长期稳定的政策框架，让市场主体对产业发展的长期价值形成清晰预期。

2026 年国常会进一步明确银发康养产业的核心定位：既是应对人口老龄化的重要支撑，也是培育经济新增长点的关键领域。

政策重心从传统的 “补供给方” 全面转向 “补需求方”，通过发放银发消费补贴、培育银龄市集等新场景，直接激活老年群体消费潜力；同时强调推动 AI、养老机器人等前沿技术场景化应用，以科技赋能产业升级，为康养产业注入数字化、智能化的全新增长动力。

自然资源 38 号文以 “严控新增、倒逼存量” 为核心，明确新增用地原则上不用于经营性商品住宅，推行 “盘活 1 亩存量，才能新增 1 亩” 的增存挂钩机制，要求地方政府优先处理批而未供、闲置土地。

同时设置 5 年过渡期，存量商业、办公、工业用房改造养老设施可享受 “5 年内按原用途使用且不增收土地价款” 的政策红利。这一政策彻底终结了传统房企高周转模式，倒逼市场主体从 “增量扩张” 转向 “存量精耕”，为地方国央企盘活闲置资产、布局康养产业打开了政策空间。

三重政策形成闭环：“十五五” 规划定方向、国常会政策激活力、38 号文破路径，共同推动康养产业从政策扶持走向市场化爆发，窗口期稍纵即逝，抢占先机成为地方国央企的核心课题。

在政策红利之下，康养产业也面临着行业转型的核心挑战，传统发展逻辑全面失效，市场进入深度调整期。

38 号文 “严控新增” 的政策，宣告了传统房企 “拿地 - 盖房 - 卖房” 的高周转模式彻底退出历史舞台，远郊大盘、新城开发模式难以为继。行业能力要求全面升级，从土地开发转向存量盘活、产业导入、长期运营，不具备旧改、拆迁、收并购能力的传统房企将被市场淘汰，行业洗牌加速。

当前康养市场呈现 “一床难求” 与 “空置率高企” 并存的悖论：普惠养老机构床位紧张，而中高端康养项目空置率居高不下；同时存在支付能力错配，普惠养老支付能力与品质服务供给成本严重失衡。

行业竞争逻辑彻底转变，从 “床位规模” 竞争转向 “运营能力” 竞争，从 “地产思维” 转向 “服务思维”，传统重资产、重规模的模式已无法适应市场需求。

康养项目普遍存在前期投入巨大、资金占用周期长的问题，传统模式投资回收期长达 10-15 年，现金流压力突出；同时盈利模式单一，过度依赖床位费，缺乏多元化收入结构，导致项目盈利能力不足，难以实现可持续发展。

此外，科技创新与产业应用存在 “最后一公里” 鸿沟，智能养老设备、AI 技术应用缺乏场景化落地路径，既懂康养又懂科技的复合型人才严重匮乏，进一步制约产业发展。

地方国央企作为区域发展的压舱石，在康养产业布局中具备天然优势：一是资源整合能力强，可统筹土地、医疗、养老等公共资源；二是信用背书优势，更容易获得政策支持与市场信任；三是长期运营能力，契合康养产业重运营、长周期的特点。

面对行业转型，地方国央企需把握三大核心方向：

依托自然资源 38 号文政策红利，优先盘活区域内闲置商业、办公、工业用房，改造为康养设施，享受 5 年过渡期政策红利，降低拿地成本；同时结合城市更新、老旧小区改造，布局社区嵌入式养老、居家养老服务，实现轻资产、快落地。

以 “服务思维” 替代 “地产思维”，构建 “医、护、养、学、研” 一体化服务体系，针对不同老年群体需求，打造普惠型、品质型、高端型分层产品，匹配不同支付能力；同时推动代际融合，打造全龄健康社区，激活家庭消费，破解单一养老客群的局限性。

打破 “床位费依赖”，构建 “养老服务 + 健康管理 + 文旅旅居 + 金融产品 + 社区商业” 的多元化盈利矩阵，通过长期运营实现现金流平衡；同时借力国常会政策，对接银发消费补贴、产业基金，降低资金压力，推动项目可持续发展。

项目介绍：总投资 130 亿元，规划床位 10000 张，是国内规模领先的医康养一体化项目。

核心模式：开创 “医、护、养、学、研一体化” 服务模式，自建三级综合医院，为老人提供医疗、护理、康复、养老全链条服务，实现 “养老不离医”。

项目介绍：总规划 3.2 平方公里，打造集康养、居住、商业、休闲于一体的全龄健康社区。

核心模式：采用 “康养 + 科技 + 社群” 模式，针对全年龄段客群布局服务，打造代际融合场景，破解传统养老项目 “孤岛化” 问题；通过科技赋能，搭建智慧康养平台，提升服务效率。

项目介绍：位于北京三环内方庄大社区，是国内首家 CCRC home 家庭养老社区。

核心模式：立足城市核心区，打造 “家门口的养老”，社区配套空间占比 60%，提供日间照料、居家养老、机构养老一站式服务，适配城市老年群体 “不离熟悉环境” 的需求。

项目介绍：由厂房改造而成的五星级养老机构，突破土地性质、消防、环评等合规瓶颈。

核心模式：以存量工业用地改造为切入点，打造医养结合型养老机构，内设方舟医院与康复中心，实现 “养老 + 医疗” 深度融合，破解工业用地闲置难题。

项目介绍：占地 6500 亩，私属 3 公里优质沙滩，打造集养老、度假、文旅、居住于一体的滨海综合体。

核心模式：以文旅 IP 为牵引，打造全资源度假场景，将养老融入度假生活，满足老年群体 “旅居养老” 需求，老客户推荐购买率超 95%，年打卡流量 40 万人。

结合区域资源禀赋，明确差异化定位：医疗资源富集区域，打造医康养一体化项目；文旅资源优势区域，布局旅居康养、度假养老；城市核心区，聚焦社区嵌入式养老、CCRC home 项目，避免同质化竞争。

统筹区域内土地、医疗、养老、文旅等资源，推动 “康养 +” 产业融合，如康养 + 医疗、康养 + 文旅、康养 + 科技；依托 38 号文政策，优先盘活闲置资产，降低项目成本，实现轻资产转型。

以服务为核心，构建标准化、精细化的康养服务体系，打造核心竞争力；推动 AI、智慧养老设备场景化落地，提升服务效率，破解人才缺口；同时搭建专业运营团队，或与头部运营机构合作，弥补运营能力短板。

构建 “基础服务 + 增值服务 + 衍生服务” 的多元盈利体系，基础服务保障现金流稳定，增值服务提升盈利能力，衍生服务拓展增长空间；对接政策补贴、产业基金，优化资金结构，缓解长周期运营的现金流压力。

深入研究 “十五五” 规划、38 号文等政策，把握合规要求，尤其是土地性质、消防、环评等关键环节，避免项目合规风险；同时紧跟政策动态，抢抓政策红利，抢占市场先机。

2026 年，康养养老、银发经济已成为国家战略的重要组成部分，三重政策叠加为产业发展打开了前所未有的战略机遇期。对于地方国央企而言，布局康养产业，既是响应国家号召、践行民生责任的使命担当，更是把握万亿级市场、实现转型发展的核心抓手。

在行业从 “增量扩张” 转向 “存量精耕” 的关键节点，地方国央企需以政策为引领，以服务为核心，以创新为动力，破解行业痛点，探索可持续发展路径，打造兼具民生温度与市场价值的康养标杆项目。

未来，康养产业将不再是传统地产的附属品，而是驱动区域经济增长、提升民生福祉的核心产业，地方国央企唯有抢抓机遇、主动布局，方能在银发经济的浪潮中抢占制高点，为积极应对人口老龄化、推动经济高质量发展贡献力量，共同绘就 “老有所养、老有所医、老有所乐” 的美好蓝图。

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