公积金改革写入《政府工作报告》 近11万亿存量何以盘活?

中经记者 陈婷 赵毅 深圳报道

今年《政府工作报告》中，房地产领域“深化住房公积金制度改革”的表述引入注目。这是自2015年以来时隔11年，公积金制度改革再次写入《政府工作报告》。

我国住房公积金制度已走过30多年的历程。自去年年底中央经济工作会议以来，深化公积金制度改革被多次提及，这不仅是住房金融工具的一次优化，更是房地产市场从“增量扩张”转向“存量运营”的重要信号。

近年来，我国住房公积金缴存余额持续增长。住房城乡建设部、财政部、中国人民银行发布的《全国住房公积金2024年年度报告》显示，截至2024年年末，住房公积金缴存余额增至约10.9万亿元，十年间缴存余额增长逾7.2万亿元，增幅近195%。

《中国经营报》记者在采访中获悉，全国政协委员、香江集团董事长翟美卿提出扩大公积金缴存覆盖面、提升资金使用效率、破除区域壁垒、强化与购房政策协同等改革核心方向。

适应房地产发展新模式

今年《政府工作报告》提出着力稳定房地产市场，总基调与去年的表述保持一致，其中的“深化住房公积金制度改革”，释放出重要政策信号。

“公积金制度改革的本质是配合房地产市场从‘增量扩张’向‘存量运营’转轨，旨在实现制度功能的根本性重构。”东吴证券首席经济学家芦哲表示。

对比2015年提出住房公积金制度改革的背景，当前房地产市场已进入存量时代，城市增长动力从“盖新房”转向“提质增效”。“旧模式下，公积金作为强制储蓄工具主要服务于购房和稳定就业群体，在一定程度上挤出了消费；新发展模式要求公积金降低门槛，从‘重购轻租’转向‘租购并举’及居住全周期覆盖。”芦哲指出。

住房公积金制度已在我国实施了30余年。1991年，上海借鉴新加坡经验，出台《上海市住房制度改革实施方案》，推行公积金成为住房制度改革首要创新举措。1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，公积金制度开始在全国城镇全面推行。1999年， 《住房公积金管理条例》正式颁布，标志着该制度进入法制化轨道。

住房公积金制度实施初期，资金规模极小，主要解决住房总量短缺问题，且作为强制储蓄工具，主要覆盖稳定就业群体。这30多年间，住房公积金从一项区域性的尝试，变成支撑中国城镇化进程最重要的金融制度之一，其规模亦不可同日而语。

住房公积金制度与上亿人的钱包息息相关。

《全国住房公积金2024年年度报告》显示，2024年，住房公积金实缴单位529万个，实缴人数超过1.76亿人，同比分别增长6.92%和1%。2024年住房公积金缴存额约3.63万亿元，同比增长4.67%。

截至2024年年末，住房公积金累计提取总额约21.8万亿元，占累计缴存总额约67%，主要用于租房、老旧小区改造、购房、偿还房贷本息等。截至2024年年末，全国累计发放住房公积金个人住房贷款超4999万笔，合计约16.49万亿元。其中，存量个人住房贷款余额约8.07万亿元，同比增长3.38%，个人住房贷款率73.86%。

截至2024年年末，全国住房公积金累计缴存余额约10.9万亿元，同比增长8.61%。

2025年年底召开的中央经济工作会议明确，要“深化住房公积金制度改革”。其后，全国住房城乡建设工作会议召开，多次提及公积金，涉及“更好发挥住房公积金作用”“深化住房公积金制度改革”等表述。该会议还透露，“十四五”期间，全国累计发放住房公积金个人住房贷款6.5万亿元，支持缴存人提取9.4万亿元用于住房消费。

2026年1月8日，《人民日报》发表文章《中央“点名”住房公积金，释放什么信号？》指出，公积金很可能要迎来改革大动作。“2016年，全国公积金缴存余额是4.56万亿元；到2024年年底，涨到10.9万亿元，翻了一倍多。这么大一笔钱躺在账上，效能还有提升空间，确实是值得改革了。”

地方“试验田”密集播种

东吴证券发布的研报指出，2021年后，公积金资金池每年新增约9100亿元，但个贷率下降明显，资金使用效率低，存在大量沉淀资金。2021年后，公积金净留存资金不断增加，已近2.9万亿元。分地区来看，公积金存在较为严重的“资源错配”，有的地方使用效率低，存在大量资金闲置，但另外一些地方公积金资金池水位告急，甚至需要排队轮候。

“我们过去的住房金融主要是商业性按揭，已经适应了商品房快速发展、楼市高歌猛进的那几十年，彼时公积金占比不高。现在进入新时期，房地产定位变了，需求主体变了，民生属性强了，自然就需要新的普惠金融。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。

在住房公积金制度如何改革的问题上，翟美卿进一步梳理出四大核心方向：一是扩大缴存覆盖面，将灵活就业人员、新市民等群体纳入体系，保障更多人群享有公积金权益；二是提升资金使用效率，拓宽提取与使用场景，支持租房、住房改造、代际使用等民生需求；三是破除区域壁垒，实现异地业务便捷办理，统一政策与服务标准；四是强化与购房政策协同，优化贷款额度与优惠机制，降低刚性和改善性住房成本。

事实上，2025年以来，各地密集调整住房公积金政策。在深圳，《深圳市住房公积金提取管理规定》已于2025年12月15日起施行，在购房、租房、老旧住房更新改造等多个方面推出了一系列优化举措，其中包括公积金余额可提取用来支付首付款；支持“既提又贷”，职工为筹集购房首付款提取的住房公积金，可计入其住房公积金账户余额，用于计算本套住房申请普通住房公积金贷款（不含商转公贷款）的可贷额度；将购房还贷提取范围从深圳市扩展至全国。

根据中指研究院监测，2025年，全国各地出台住房公积金政策超300条。今年以来，银川、武汉、福州多地接连优化公积金政策，精准支持居民住房消费，包括提高公积金贷款额度、扩大提取支持范围、优化异地购房提取限制等方面。

中指研究院分析认为，预计2026年住房公积金政策将更加细化，灵活调整公积金缴存政策（扩大覆盖范围）、拓展公积金使用范围、提升资金使用效率等将是政策聚焦点，以进一步发挥公积金在惠民生和稳市场中的作用。