2026年政府工作报告首次提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，将算力与电力的协同发展上升为国家战略。与此同时，中国AI大模型在全球市场的调用量快速增长，Token出海正在成为一种全新的数字服务贸易形态。中国供电稳定、新建输配电能力强，电力供给的结构性优势提升中国Token在全球市场的价格竞争力。然而，Token出海不仅涉及多法域的交叉合规，也存在多层面法律适用的复杂性，本文将重点梳理数据跨境合规和出口管理合规领域的核心法律问题。
（一）"Token出海”——新型数字服务贸易
据OpenRouter平台公开数据，2026年2月9日至15日，中国AI模型的全球调用量达到4.12万亿Token，首次超过同期美国模型的2.94万亿Token。而该平台的中国开发者仅占6.01%，这意味着海外开发者是调用中国模型的主力。
从法律视角来看，本文的“Token出海”是指中国AI模型服务商，通过API接口向境外用户提供算力服务，境外用户按Token消耗量付费。其本质是将中国的电力资源和算力资源，通过AI模型转化为可计量、可交易的Token完成数字服务跨境交付，向全球市场输出。
（二）Token——AI服务的计量单位
Token，是AI大模型处理和生成文本的最小计量单位，用户每一次向AI提问、每一次获取AI生成的回答，都需要消耗一定数量的Token。Token之于AI服务，类似于“度”之于电力、“立方米”之于天然气，它是AI服务的计量单位。Token的生产依赖数据中心的算力运转，而算力运转需要消耗大量电力。因此，Token的成本结构中，电力成本占据核心比重。
（三）“算电协同”——算力与电力的深度融合
“算电协同”，是指在规划、建设和运营算力基础设施（数据中心、智算中心）的同时，同步规划和建设配套的电力供给设施，实现算力需求与电力供给在时间、空间和规模上的匹配。
（四）“算电协同”政策脉络梳理
2023年：国家发改委等五部门发布《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》，提出统筹推动算力与绿色电力的一体化融合。面向国家枢纽节点内部及国家枢纽节点之间开展算力电力协同试点，探索分布式新能源参与绿电交易，提升数据中心集群电力供给便利度，充分利用数据中心闲时电力资源，降低用电损耗及算力成本。鼓励数据中心间开展碳汇互认结算探索，推动东西部国家枢纽节点间开展碳汇补偿试点。这不仅首次提出算力电力协同机制，也提出了绿电交易、碳汇互认结算的探索要求。
2024年：《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》，提出实施一批算力与电力协同项目，统筹数据中心发展需求和新能源资源禀赋，科学整合源荷储资源，开展算力、电力基础设施协同规划布局。探索新能源就近供电、聚合交易、就地消纳的“绿电聚合供应”模式，整合调节资源，提升算力与电力协同运行水平，提高数据中心绿电占比，降低电网保障容量需求。
同年出台的《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》提出主要目标——到2030年底，全国数据中心平均电能利用效率、单位算力能效和碳效达到国际先进水平，可再生能源利用率进一步提升，北方采暖地区新建大型及以上数据中心余热利用率明显提升。
2025年：国家发改委、国家能源局发布《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》。绿电直连指风电、太阳能发电、生物质发电等新能源不直接接入公共电网，通过直连线路向单一电力用户供给绿电，可实现供给电量清晰物理溯源的模式。绿电直连是算力协同落地实践的核心，新能源发电设施与数据中心之间建立点对点的直接供电关系，降低中间损耗和用电成本，实现算力运营的低碳化。
同年，《中华人民共和国能源法》于2025年1月1日起正式施行。
2026年：政府工作报告明确提出：“打造智能经济新形态。实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展。”“算电协同”首次写入政府工作报告，从行业实践上升为国家战略，算力基础设施将进入快速扩张期。
Token出海的交易模式：境外用户通过API调用中国AI模型，输入提示词（Prompt），获取模型生成的文本、代码或图像等输出结果，并按Token消耗量支付费用。本文主要探讨交易过程中涉及数据跨境合规和出口管制合规的核心法律问题。
（一）数据跨境合规问题
AI服务Token出海场景中，数据流动具有双向性：境外用户的Prompt传入境内服务器，模型推理结果传回境外。即使数据物理存储在境内，境外机构能够查询、调取、下载或导出数据的，即构成数据出境，须履行相应合规义务。具体涉及以下监管问题：
第一，个人信息出境。
境外用户的Prompt中可能包含个人信息（如姓名、联系方式、健康数据等），AI模型对这些信息的处理以及输出结果的回传，可能构成《中华人民共和国个人信息保护法》第三十八条规定的“向中华人民共和国境外提供个人信息”，该条规定的三种主要输出路径为：
（1）通过数据出境安全评估；
（2）通过个人信息保护认证；
（3）订立个人信息出境标准合同。
第二，触发数据出境安全评估的情形。
AI服务Token出海涉及以下情形需申报数据出境安全评估：
（一）关键信息基础设施运营者（CIIO）向境外提供个人信息或重要数据的。《中华人民共和国网络安全法》构建了关键信息基础设施运营者的网络运行安全保护体系，保障国家安全、国计民生、公共利益为先。大型算力中心和数据中心运营者存在被认定为CIIO的可能，一旦被认定为CIIO，应当依据该法第三十九条规定，关键信息基础设施运营者收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估。
《中华人民共和国数据安全法》第三十一条进一步规定，关键信息基础设施运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理，适用《网络安全法》的规定；其他数据处理者在境内运营中收集和产生的重要数据的出境安全管理办法，由国家网信部门会同国务院有关部门制定。
（二）重要数据。《网络数据安全管理条例》第三十七条明确，重要数据确需向境外提供的，应当通过国家网信部门组织的数据出境安全评估。AI训练数据集、模型参数存在被认定为重要数据的可能。一旦被相关地区或部门告知或公开发布为重要数据，数据处理者须依规及时履行安全评估申报义务，否则面临监管风险。
（三）非CIIO的数据处理者触及数量阈值的。自当年1月1日起累计向境外提供100万人以上个人信息（不含敏感个人信息）或者1万人以上敏感个人信息的，须申报数据出境安全评估。结合《数据出境安全评估办法》第七条规定，AI服务通常涉及大量用户对话记录、API调用日志及训练数据等，在规模化运营后极易触及上述阈值。企业应当结合数据处理者的性质、数据类型和数据规模，动态评估是否触发申报义务。
同时，《数据出境安全评估办法》第八条规定，非CIIO的数据处理者自当年1月1日起累计向境外提供10万人以上、不满100万人个人信息（不含敏感个人信息）或者不满1万人敏感个人信息的，应当依法与境外接收方订立个人信息出境标准合同或者通过个人信息保护认证。
第三，确保境内外双法域合规。
根据《生成式人工智能服务管理暂行办法》第十七条规定，提供具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务的，应当按照国家有关规定开展安全评估，并按照《互联网信息服务算法推荐管理规定》履行算法备案和变更、注销备案手续。
Token出海的数据跨境流动不仅须遵守中国法律，还须同步满足目标市场所在法域的数据保护法规要求。例如，境内AI模型通过API向境外用户提供推理服务，虽然服务对象在境外，但模型运行和数据处理发生在境内，仍需履行算法备案义务。此外，未在境内完成算法备案的境外AI模型（如GPT、Claude等），若面向中国境内用户提供服务，亦存在因数据跨境传输违规被监管的风险。
第四，合规建议。
1.建立数据分类分级制度。在API服务上线前，对Prompt输入数据和模型输出数据进行分类分级，区分个人信息、敏感个人信息和重要数据，明确各类数据的合规处理路径。
2.部署自动化数据检测与脱敏机制。对Prompt数据实施实时检测，识别并脱敏个人信息和敏感信息，降低数据出境合规风险。
3.动态监测数据出境规模。建立数据出境量的动态监测体系，实时追踪个人信息和敏感个人信息的累计出境人数，在接近申报阈值时提前启动安全评估申报程序。
4.完成算法备案并建立内容安全审核机制。确保境内运行的AI模型完成算法备案，同时建立输出内容的安全审核机制，防范违规内容生成风险。
5.搭建多法域合规矩阵。按目标市场逐一梳理适用的数据保护法规，建立“数据合规矩阵”，明确各法域的合规义务差异，制定针对性的合规方案。
6.在服务协议中明确数据处理边界。在与境外用户的服务协议中明确约定数据处理范围、数据存储位置、法律适用和争议解决条款，为合规义务的履行提供合同基础。
（二）出口管制合规问题
按照本文对Token出海的定义，其交易实质是模型部署在境内，境外用户通过API调用模型推理能力，按Token消耗量付费。在这一过程中，模型权重始终存储在境内服务器，不发生物理意义上的模型出境。然而，模型不出境不等于不涉及出口管制风险，具体如下：
第一，技术出口的法律定性风险。
目前法律法规尚未针对“API推理服务”建立明确的定性规则，监管部门在个案中将API推理服务认定为技术出口，应适用《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国技术进出口管理条例》及《中国禁止出口限制出口技术目录》等，限制类技术须事先取得出口许可，禁止类技术绝对不得出口，违者面临行政处罚乃至刑事追诉。
《技术进出口管理条例》第二条第二款明确规定，技术出口的行为包括“专利权转让、专利申请权转让、专利实施许可、技术秘密转让、技术服务和其他方式的技术转移”。这意味着，Token出海并不能当然排除在技术出口管理的适用范围之外，因此出口管理和技术出口的法律风险也应成为企业合规控制点。
第二，涉及禁止出口限制出口风险。
如果Token出海被纳入技术出口管理范畴，进一步需要审查的核心问题是：API所提供的推理服务是否涉及《中国禁止出口限制出口技术目录》。但目录尚未针对大语言模型的API推理服务形成细化的适用标准，这种模糊性增加了企业自主判断的难度，也意味着监管部门在执法中享有较大的裁量空间。
与Token出海关联度最高的条目中，禁止出口需要关注的控制要点为涉及国家秘密的信息安全保密技术；限制出口需要重点关注的控制要点包括：专门用于汉语及少数民族语言的人工智能交互界面技术、基于数据分析的个性化信息推送服务技术（基于海量数据持续训练优化的用户个性化偏好学习技术、用户个性化偏好实时感知技术、信息内容特征建模技术、用户偏好与信息内容匹配分析技术、用于支撑推荐算法的大规模分布式实时计算技术等）。
第三，“全面管制”条款的兜底风险。
即便API推理服务未被明确认定为涉及《技术目录》中的具体条目，《出口管制法》第十二条第三款设置了“全面管制”的兜底条款：
出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者“知道或者应当知道”相关货物、技术和服务可能存在危害国家安全和利益、被用于大规模杀伤性武器及其运载工具、被用于恐怖主义目的等风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可。
该条款的核心在于“知道或者应当知道”这一主观认知标准，结合API推理服务的模型通用性和服务辅助性而言，服务商能否以“不知道用户用途”为由免责，存在较大的不确定性风险。
第四，最终用户和最终用途的管控风险。
《出口管制法》第十三条进一步明确，审查考量因素包括“国家安全和利益”“管制物项敏感程度”“出口目的国家或者地区”“最终用户和最终用途”等，这对API服务的用户管理能力提出了实质性要求。
《出口管制法》第十五条要求出口经营者向管理部门提交管制物项的最终用户和最终用途证明文件；第十六条要求最终用户承诺不得擅自改变最终用途或向第三方转让；第十八条规定对违反最终用户管理要求的进口商和最终用户建立管控名单。第三十七条规定了与管控名单主体交易的法律责任。
另外，Token出海的另一常见形态是：中国AI模型服务商与境外API聚合平台合作，由平台将中国模型纳入其API目录面向全球开发者提供统一接入。在这一模式下，服务商与最终用户之间存在中间层，对最终用户的直接控制能力被进一步削弱，这种“代理分发”模式放大了前述最终用户审查风险。
第五，API推理服务中的技术泄密风险。
Token出海虽然以“服务”形式交付，模型权重始终留在境内，但API推理过程本身可能成为技术泄密的通道。境外用户通过大规模、系统化地调用API，收集模型的输入输出对，利用这些数据训练一个功能近似的小模型（即“模型蒸馏”），从而在境外复制模型能力。
这一风险的法律意义在于：模型的核心能力已通过蒸馏被实质性“出口”到境外，结合《出口管制法》《技术进出口管理条例》相关规定，模型蒸馏行为很可能被认定为未经许可的技术出口。更需关注的是，如果服务商已知模型蒸馏是业界公认的技术手段，却未在API层面采取任何防范措施，一旦发生蒸馏事件，可能被监管部门认定为满足《出口管制法》第十二条第三款“应当知道”的主观要件。
第六，合规建议。
1.技术出口合规审查前置化。出海业务启动前，均应将模型功能与《禁止出口限制出口技术目录》逐项比对，出具内部合规审查意见书。如不确定是否涉及管制物项，可依据《出口管制法》第十二条第四款向出口管制管理部门主动咨询。
2.建立客户准入与最终用户审查机制。在API注册流程中嵌入最终用户审核流程，核实用户身份、所属国家和地区，自动比对管控名单和“不可靠实体清单”。在API使用协议中明确约定最终用途限制，禁止用于军事、大规模杀伤性武器等用途，要求用户不得转让API访问权限。
3.建立API调用异常监控与防蒸馏机制。对单一用户设置API调用频率和总量上限；部署蒸馏行为检测算法，识别批量系统化调用模式；在模型输出中嵌入隐蔽水印用于事后追溯。在服务协议中明确禁止蒸馏行为并约定违约责任。
4.代理分发的合规义务传导。在与聚合平台的合作协议中明确约定：平台须对终端用户进行身份审核并筛查管控名单，限制服务覆盖的国家和地区并要求技术层面实施地域访问控制，平台须配合提供终端用户信息供服务商审查，约定服务商对平台合规执行情况的审计权。
5.建立出口管制内部合规制度。依据《出口管制法》第十四条建立出口管制内部合规制度，明确合规审查流程、责任分工和应急处置机制，争取通用许可等政策便利。
2026年1月8日，商务部新闻发言人在回应有关审查Meta收购人工智能平台Manus的提问时说，企业从事对外投资、技术出口、数据出境、跨境并购等活动，须符合中国法律法规，履行法定程序。商务部将会同相关部门对此项收购与出口管制、技术进出口、对外投资等相关法律法规的一致性开展评估调查。这意味着监管部门正在建立“穿透式”审查范式——不仅审查技术是否以物理形式出境，更穿透业务外观审查技术能力是否通过各种路径实质性转移至境外。
Token出海，这一新型数字服务贸易形态，承载着巨大的商业价值和国家战略意义，但也面临多重法律考验。合规不是成本，而是Token出海的通行证。面对尚不明确的监管边界，企业应当秉持“合规前置、主动申报、持续监控”的原则，在业务启动前完成合规制度建立，在定性不确定时主动寻求监管确认，在运营过程中持续跟踪立法动态和执法趋势。
余宙律师 联系电话：13717718216（微信同号）
