《政府工作报告》的四个新思路

2026年是“十五五”开局之年，也是我国加快构建新发展格局、推动高质量发展取得实质性突破的关键一年。在全球经济复苏乏力、地缘政治冲突持续、单边主义与保护主义加剧的复杂外部环境下，国内经济正处于结构转型深化、增长动能转换、风险防范化解的重要阶段。

在此背景下，2026年《政府工作报告》（以下简称《报告》）立足国内外发展大势，提出了一系列具有前瞻性、针对性、可操作性的新提法与新思路，既延续了近年来宏观政策的连续性与稳定性，又针对新形势新挑战作出创新性安排部署，为2026年及“十五五”时期经济社会发展明确了清晰路线图，背后更是蕴含着深刻的战略考量与政策逻辑。

《报告》在经济增长目标的表述上，出现了一个引人瞩目的变化：明确提出“经济增长4.5%-5%，在实际工作中努力争取更好结果”。这是继2019年之后，再次将经济增长目标设定为“区间形式”，取代了过去数年常用的“左右”表述。

2026年作为“十五五”开局之年，这一表述意义重大，它绝非简单的文字调整，而是基于国内外发展形势、兼顾发展与安全作出的科学部署，蕴含着三重深刻的政策考量。

为结构调整和风险防范

留出充足战略空间

从目标特征来看，4.5%是必须守住的增长底线，对应就业、民生、财政等基础保障需求；而5%是积极进取的上限，对应经济回升向好的潜力空间。如此一来，既展现出管理层对经济运行的“托底”承诺，确保经济始终运行在合理区间、避免出现大幅波动，同时也为推进结构调整、防范化解各类风险、深化重点领域改革，腾出了宝贵的政策空间。而这种区间设定，也彻底摆脱了过去“保8”“保7”式的刚性目标束缚，让各地能够跳出数字增长的竞赛，更从容地聚焦高质量发展，将更多精力投入到产业升级、民生改善等核心领域。

与2035年远景目标

实现科学衔接、稳步推进

根据测算，按照到2035年人均GDP达到中等发达国家水平、比2020年翻一番的远景目标倒算，未来十年我国经济年均增长4.17%以上即可顺利实现远景目标。此次4.5%-5%的区间目标，明显高于“及格线”，既体现了“十五五”时期夯实发展基础、全面发力的战略要求，也彰显了我国实现中长期发展目标的坚定决心，既不急于求成，也不消极保守，为后期经济持续健康发展筑牢了基础。

以政策确定性对冲外部环境不确定性

近年来，我国经济发展的外部环境复杂多变，2026年经济运行中不确定、难预料的因素很可能比预期更多。在此背景下，提出4.5%-5%的区间目标，正是为了应对这些不确定性留足政策弹性和余地。而“在实际工作中努力争取更好结果”这一补充表述，则传递出积极进取的发展导向：只要充分发挥主观能动性，把各种有利条件用好用足，完全可以实现更高质量、更高水平的增长，进一步提振市场信心。如此，不仅为地方因地制宜发力预留了操作空间，也避免了“下行压力增大”预期的形成。

一言以蔽之，“区间目标”更符合经济运行的客观规律，承认了经济增长的波动性，能够给予市场更稳定、更明确的预期——无论外部环境如何变化，我国经济增长都不会滑出合理区间，有效缓解市场焦虑。这种“底线思维+进取精神”的双重表述，既守住了经济发展的基本盘、稳住了市场信心，又释放了主动作为、力争更好发展的积极信号，彰显了决策层驾驭复杂经济局面的成熟能力。

《报告》连续第二年将扩大内需放在年度工作任务的首位。与往年不同的是，今年的扩大内需部署出现了具有里程碑意义的新提法：首次明确提出“制定实施城乡居民增收计划”，并系统运用“加、减、乘、除”四法提振消费——这一系统性方法论的提出，打破了以往消费政策碎片化的局限，标志着我国消费政策进入制度化、体系化重构的新阶段。

“加法”：直指居民收入，

从根基上筑牢消费基础

《报告》首次提出实施城乡居民增收计划，明确将在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬分配和社会保障制度等方面，推出一批务实管用的政策措施。这一举措的背后，是对“消费不是刺激出来的，而是收入支撑起来的”这一经济规律的深刻认知，意味着我国政策逻辑正在从“生产性激励”转向“消费能力建设”，从“物”的积累转向“人”的赋能，从根本上激活消费内生动力。

“减法”：聚焦化解居民消费

的“后顾之忧”，持续释放消费潜力

《报告》明确提出，健全多层次医疗保障体系，加强社会保障和服务，扩大普惠养老服务供给。对于边际消费倾向最高的中低收入群体而言，医疗、养老等刚性支出压力的减轻，意味着可用于自由消费的“活钱”明显增加，这种通过完善社会保障释放消费潜力的思路，直击消费提振的核心痛点，让老百姓真正敢消费、愿消费。

“乘法”：通过财政与金融

协同发力，放大政策促消费效应

2026年，我国新创设1000亿元财政金融协同促内需专项资金，同时优化实施服务业经营主体贷款贴息和个人消费贷款贴息政策。这一政策设计的核心是，当居民购买汽车、家电等大宗商品时，财政资金将直接为其承担部分贷款利息，有效降低消费成本、减轻消费负担。这种“财政+金融”的协同模式，能够充分发挥资金的乘数效应，以有限的资金投入撬动更大规模的消费，进一步激活消费市场活力。

“除法”：着力破除消费领域

的隐性壁垒，畅通消费循环

《报告》明确提出，清理消费领域不合理限制措施。比如在部分城市放宽车辆购买限制、增发购车指标，支持符合条件的临街商铺开展外摆经营，简化消费促销活动审批流程等，这些举措看似细微，却直击消费场景拓展的痛点难点，有效打破消费梗阻，让消费市场更具活力、更具包容性。

值得注意的是，“城乡居民增收计划”和“投资于人”的核心理念，是今年扩大内需政策最突出的新意所在。

回顾以往，我国扩大内需更多依赖对“物”的补贴，比如家电下乡、汽车购置税减免等短期刺激措施，虽能在短期内拉动消费增长，但难以形成持续动力。如今，政策重心已明确转向对“人”的投资，核心是让居民的“钱袋子”真正鼓起来，让老百姓的消费预期更稳定、消费底气更充足，实现从能消费到敢消费、愿消费的转变。

这也充分反映出，决策层已深刻认识到，消费的内生动力最终来自居民的收入水平和保障能力，只有将扩大内需战略从短期刺激政策延伸至长期制度安排，才能让消费真正成为经济增长的“压舱石”，为经济持续健康发展提供持久动力。

《报告》在产业发展领域的部署呈现鲜明的转型特征：从去年“加快发展新质生产力”的宏观号召，转向今年“加紧培育壮大新动能”的系统性布局，明确了新质生产力培育的具体路径、重点领域和保障机制，标志着新质生产力发展进入落地实施、全面推进的新阶段。

未来产业：建立“投入

增长和风险分担”新机制

《报告》在培育壮大新兴产业和未来产业方面，首次提出“建立未来产业投入增长和风险分担机制”，这是针对未来产业发展特点推出的极具针对性的制度创新，为未来产业发展破解了核心瓶颈。

未来产业具有高投入、高风险、长周期的显著特点，往往会面临“市场失灵”问题，企业和社会资本参与的积极性难以充分调动。对此，《报告》明确划定了未来产业的重点发展领域，包括未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等前沿领域。为支持这些领域发展，我国将建立健全风险分担机制，高效用好国家创业投资引导基金，大力发展创业投资、天使投资，引导政府投资基金带头做“耐心资本”，为初创型科技企业提供长期资金支持，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业。

这种“投入增长+风险分担”的双轮驱动模式，核心是解决创新型企业不敢投、投不起、长不大的困境。政府通过政策性金融工具为社会资本分担部分投资风险，才能有效增强社会资本的投资信心，引导更多资金进入具有颠覆性潜力的前沿领域，为新质生产力培育开辟新赛道、储备新动能。

智能经济：从“技术突破”

到“形态重构”

《报告》首次明确提出“打造智能经济新形态”，这一表述标志着我国智能经济发展从单纯的技术突破，转向产业形态、发展模式的全面重构。智能经济是以人工智能为核心引擎、以数据为关键要素、以全域智能化为基本特征的新一代经济形态，是新质生产力的重要载体，未来有望成为拉动经济增长的重要新引擎。

《报告》为智能经济发展部署了清晰的实施路径：一是深化拓展“人工智能＋”行动，促进新一代智能终端和智能体加快推广应用，推动人工智能在制造业、服务业、农业等重点行业领域实现商业化、规模化落地；二是加快新型基础设施建设，实施超大规模智算集群、算电协同等重点工程，夯实智能经济发展的硬件基础；三是深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度，推动数据与产业深度融合，充分释放数据要素价值。

传统产业：2000亿元特别

国债支持设备更新，激活旧动能

在聚焦新产业、新动能的同时，《报告》也明确提出“优化提升传统产业”，实现新旧动能协同发力。《报告》明确，2026年将新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金，专门支持传统产业大规模设备更新，同时推行普惠性“上云用数赋智”服务，推动传统产业与数字技术深度融合。

上述部署充分说明，新质生产力的培育并非对传统产业的简单替代，而是通过数智化改造、技术升级，推动传统产业实现整体能级跃升，让传统产业成为新质生产力发展的重要支撑。从“概念引领”到“系统布局”，2026年新质生产力的政策思路已形成清晰的三层架构：通过未来产业开辟新赛道，通过智能经济重构新形态，通过技术改造激活旧动能，这种立体化布局为“十五五”时期产业升级奠定了坚实基础，推动我国产业体系向高端化、智能化、绿色化转型。

在风险防控领域，《报告》呈现出从应急式处置向制度化构建的深刻转变，摒弃了以往“拆弹式”的被动处置思路，在房地产、地方政府债务、金融风险三大重点领域，均有了系统性、长效化的新提法，标志着我国风险防控工作进入规范化、制度化的新阶段。

房地产：从“止跌回稳”到

“控增量、去库存、优供给”

在房地产市场调控方面，《报告》提出“因城施策控增量、去库存、优供给”，与此前“止跌回稳”的表述相比，新增了更具针对性、可操作性的政策指向，标志着房地产调控从单纯的“防风险”转向“防风险与促发展并重”，着力构建房地产发展新模式。

其中，“控增量”意味着从源头遏制新的库存积压，合理控制新增商品房供应，避免供需失衡的进一步加剧；“去库存”直指当前房地产市场的主要矛盾——存量商品房过多，通过多种渠道盘活存量资源，缓解市场库存压力；“优供给”则着眼于长远发展，明确提出“有序推动安全舒适绿色智慧的‘好房子’建设”，满足居民高品质住房需求，推动房地产市场从“量的扩张”转向“质的提升”。

《报告》特别强调“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，这一举措堪称打通商品房市场与保障房体系的关键一招，既有效消化了商品房库存，又增加了保障性住房供给；既稳市场、防风险，又惠民生、促公平，推动房地产市场平稳健康发展。《报告》还明确提出进一步发挥“保交房”的白名单制度作用，防范债务违约风险，为房地产市场稳定筑牢底线。

地方债务：从“化债”到“转型”

在地方政府债务风险防控方面，《报告》提出“优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制”，这一表述意味着地方债务治理正在从应急处置走向制度构建，从单纯的化解存量债务转向化解存量与防范增量并重、推动转型与长效监管结合。

《报告》明确了具体举措：支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律。同时，提出“分类有序推动改革转型”，明确地方融资平台不能只聚焦“化债”，更要通过深化改革实现转型发展，提升自身“造血”能力，实现可持续发展。此外，《报告》还提出加大金融、财政支持力度以及优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，为地方债务治理提供了坚实支撑。

金融风险：充实处置资源，

强化早期纠正

在金融风险防控领域，《报告》提出“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”，聚焦地方中小金融机构这一风险防控的重点和难点，出台了针对性的防控举措。地方中小金融机构扎根地方、服务基层，其风险状况直接关系到区域金融稳定和实体经济发展，此次明确提出多渠道加大资本补充力度，稳妥处置金融机构不良资产，强化金融风险监测预警和早期纠正，推动风险防控理念从事后处置向早期纠正前移。

这种理念转变，能够有效防范金融风险扩大蔓延，及时化解苗头性、倾向性风险，进一步健全金融风险防控体系，筑牢金融安全底线，为实体经济发展营造安全稳定的金融环境。

综观2026年风险防控领域的政策部署，最核心的变化在于：不再是简单的“拆弹式”风险处置，而是着眼于构建“房地产发展新模式”“政府债务管理长效机制”“金融风险防控体系”等制度框架，通过制度化、规范化的举措，从根本上防范化解各类风险。这种从“化解存量”到“构建模式”的转变，意味着决策层正在为中长期经济安全筑牢制度底座，推动风险防控工作走向常态化、长效化，为经济高质量发展保驾护航。

2026年《政府工作报告》给出的四大新提法、新思路，并非孤立的政策碎片，而是相互关联、环环相扣的制度重构体系，共同构成了“十五五”开局之年宏观经济政策的核心框架：经济增速的区间设定，为结构调整、风险防控留出了充足空间，彰显了“稳中求进”的发展导向；扩大内需的“加减乘除”四法，重塑了消费的底层逻辑，推动消费成为经济增长的“压舱石”；新质生产力的系统布局，培育了未来增长引擎，推动产业体系向高端化转型；风险防控的模式构建，筑牢了经济安全底线，为发展保驾护航。

这四大新思路共同指向一个核心目标：中国经济正在摆脱对传统增长路径的依赖，逐步构建更具韧性、更可持续、更高质量的发展模式，稳步开启“十五五”新征程。当前，外部环境复杂多变、内部转型任务艰巨，这种制度层面的主动重构，本身就是我国经济发展最大的确定性。随着这些新思路、新举措在2026年落地生根、开花结果，必将推动中国经济在高质量发展的道路上实现新的跨越，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。

作者：付一夫「苏商银行特约研究员」

责任编辑：刘强

排版：刘雅丹