关于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的调研报告
近年来，随着城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，大量农村宅基地和住宅处于闲置或半闲置状态，成为农村地区的沉睡资源。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于盘活农村资源、壮大集体经济、增加农民收入具有重要意义。为抓好我市农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，市委政研室对先行地区经验做法进行了研究分析，结合我市实际，提出了工作建议。先行地区在严守底线的基础上，积极开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，因地制宜探索形成了农户之间流转、村集体统一收储开发、引入市场主体开发运营等模式，走出了农户、市场主体、村集体多方共赢的可持续发展之路。（一）绍兴市柯桥区。作为新一轮全国农村宅基地制度改革试点，柯桥区深入推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，全面实施“闲置农房激活计划”，建立健全闲置宅基地流转、退出、有偿使用等制度，在落实宅基地集体所有权的同时，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，有效提升了闲置资源利用效率、激发了乡村发展活力。一是探索农村宅基地资格权跨区域实现。为推进闲置宅基地资源在更大范围内盘活利用，柯桥区研究制定宅基地资格权跨区域实现的具体办法，允许有宅基地资格权的农户在全市范围内跨县区跨村取得宅基地。同时，引入宅基地分配竞争机制，在满足本村集体经济组织成员宅基地需求的基础上，通过公开竞拍的方式，将闲置宅基地出让给市域内符合条件的其他村集体经济组织成员，竞拍所得收益用于乡村建设、产业发展等，有效提高闲置宅基地的流通性。比如，福全街道峡山村采用统一规划、统一建设的方式，对村级低效物业土地进行二次利用，允许全市具备宅基地资格权的农户跨区域参与有偿选位，打破了地域限制，放大了闲置资源价值。2022年，峡山村先后举行两次竞价会，共有36宗宅基地成功拍出，一次性为村集体增收1358万元。二是集中打造乡居式养老服务综合体。积极吸引返乡人员、社会资本参与闲置住宅开发，统一规划建设养老服务综合体，发展特色康养产业。比如，平水镇王化村结合村内空巢老人多、闲置农房多、弃耕农地多的实际，引入返乡创业人员投资2000万元，通过租赁70户农户闲置农房和约4000平方米废弃茶厂、流转周边120亩闲置承包地和林地，建设金秋家园农旅养老养生综合体。该项目在为本村老人提供折扣优惠、满足家门口养老需求的同时，也吸引了许多周边城市老人入住体验，每年为村民创收超150万元。三是改造提升传统民居发展多元业态。将闲置农房盘活与传统文化传承、传统古村落保护相结合，对传统民居进行集中改造提升，积极引入专业化运营团队，发展乡村旅居、文化体验、农产品销售等多元业态。比如，夏履镇双叶村由村集体牵头，对村内200套古民居进行统筹规划和修缮，采取托管方式引入专业化酒店运营管理团队，联合打造“周家大院”人文民宿群，优先招用村内低收入户劳动力就业，构建形成村民、村集体与运营方三方共营共享模式，每年可为村民增收70余万元。
（二）湖州市德清县。德清县2022年全面启动“万幢（套）农房盘活工程”，实施“盘活一套农房、招引一家企业、带来一批人才、富裕一方百姓”的“四个一”行动，不断创新宅基地管理制度，探索多元盘活路径，将农村闲置宅基地和闲置住宅转化为发展乡村特色产业的有效资源。截至今年7月，德清县累计盘活闲置宅基地和闲置住宅8509宗3412亩，盘活房产价值41.08亿元，实现财产性增收4.69亿元，推动村集体经营性收入年均增长24.3%。一是引入社会资本发展特色产业。引导农户通过出租、托管、入股等模式与社会资本合作，对闲置宅基地和闲置住宅进行改扩建，用于发展高端民宿、户外运动、休闲农业、文化创意等特色产业。针对宅基地使用权流转缺乏规范性制度保障问题，德清县探索推行“双使用权”制度，对盘活流转的闲置住宅设定房屋使用权，在全国率先为外来民宿业主颁发“宅基地使用权+房屋使用权”的“双使用权”不动产证，签订规范流转合同，流转期限可达30年，证书可抵押贷款、可再次流转，具备流通价值。比如，莫干山镇依托全球知名的莫干山国际旅游度假区，吸引社会资本超过40亿元，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展度假民宿896家，早在十年前莫干山上的闲置农房每栋30年租金就高达100万元，全镇18个行政村集体经济年收入均超100万元，实现了文旅“一业兴”带动乡村“百业旺”。二是有偿回收后转为集体经营性建设用地入市。鼓励农户自愿退出闲置宅基地和闲置住宅，由村集体有偿收回，依法转变为集体经营性建设用地入市，出让拍卖后产生的收益归村集体所有，为农村新产业新业态发展提供新空间。比如，洛舍镇东衡村结合全域土地综合整治工程，积极实施宅基地复垦、矿地复垦，盘活宅基地1941宗1552亩、整治废弃矿山3000多亩，通过集体经营性建设用地入市获得土地出让收益超5000万元。同时，村集体还利用腾退出的土地规划发展钢琴文化园等现代产业园，吸引近50家钢琴制造及相关零配件生产企业入驻，着力打造“中国钢琴文化第一村”，有效带动了村民就业，实现村集体经济稳步增收。
（三）珠海市斗门区。珠海市斗门区将盘活利用闲置宅基地和闲置住宅作为深化农村改革的重要抓手，积极引育多元市场主体，建立健全利益联结机制，大力发展乡村旅游、休闲康养等特色产业，促进村集体经济发展壮大和农民收入增加。比如，下洲村以“项目共建、利益共享”方式，打造“斗门印象小镇”农文旅融合项目，走出一条由村集体、平台公司、农户、经营者四方共建共享的闲置宅基地盘活利用新路子。2022年，斗门镇下洲股份合作经济联合社与珠海汇华博雅公关顾问有限公司合作，成立村企合作公司——珠海市斗门印迹乡村旅游开发有限公司（以下简称“印迹公司”）。印迹公司在保留原有建筑风貌的基础上，融入斗门文化元素和岭南民居特色，统一对村内古建筑群进行“修旧如旧”改造提升，围绕特色美食、民俗风情、乡村研学等主题，将百年历史村落打造成具有乡愁文化的乡村旅游小镇。鼓励有意愿有条件的村民主动参与合作共营，印迹公司为经营者提供技能培训等服务，并依托“互联网+”构建线上线下相结合的乡村产业发展服务平台，实现对商家统一集中收款、物资采购、利润结算等基本信息管理。2023年，下洲村“斗门印象小镇”累计吸引游客超20万人次，营业收入超120万元。目前，“斗门印象小镇”模式在全国范围内复制推广，先后在广西柳州、贵州遵义等地落地实施。
2020年，我市孟津区入选全国新一轮农村宅基地制度改革试点。孟津区坚持“尊重农民意愿、服务乡村发展”的原则，围绕“确权、赋权、活权”，建立健全宅基地分类处置、盘活利用、有偿使用等制度机制，搭建宅基地数字化管理交易平台，初步探索形成了“宅基地+产业发展”、“宅基地+环境提升”等有效路径。截至目前，全区共清退闲置宅基地和闲置住宅1500宗约449亩，盘活闲置宅基地和闲置住宅3600宗约1100亩，促进集体经济增收885.2万元、农民增收762.1万元。一是整合出租模式。将闲置宅基地和闲置住宅统一整合，与第三方市场主体签订出租协议，并收取一定租金。比如，朝阳镇卫坡村通过村集体集中安置的方式，整合25宗约1万平方米闲置宅基地、16宗约6000平方米豫西地区保存较完整的清代古民居建筑，集中打包出租给洛阳华创旅游公司，打造了集古民居参观、民间文物交易、休闲度假于一体的综合性旅游景区。景区年接待游客100万人次，每年向村集体缴纳租金12万元。二是入股合作模式。以闲置宅基地和闲置住宅入股，与第三方市场主体合作开发，实现利益共享。比如，送庄镇十里头村以10余宗闲置宅基地和130万元投资入股，与洛阳汉魏公司合作建设十里酒店，并由洛阳汉魏公司统一运营。建立“农户补偿收益+村集体浮动分红”的利益分配机制，洛阳汉魏公司给予农户每宗土地不低于10万元的一次性补偿，给予村集体每年8%、保底不低于10万元的收益分成，实现村集体、企业、农户三方共赢。三是自主经营模式。依托区位优势和资源禀赋开办企业或家庭作坊，积极发展特色产业。比如，朝阳镇南石山村依托唐三彩产业优势和紧邻310国道的交通便利条件，采取“前店后院”、“前店后车间”、“前店后研学基地”等模式开办唐三彩文创企业，积极打造“中国·洛阳唐三彩旅游文化小镇”。目前，全村唐三彩文创企业72家，从业人员2000余人，综合收入突破3亿元，获评“全国乡村特色产业亿元村”。四是环境提升模式。将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作与农村人居环境整治等有机结合，因地制宜建设文体广场、村史馆、日间照料中心等功能场所，改善村容村貌和人居环境，提升村民获得感幸福感。比如，常袋镇马岭村收回24宗闲置宅基地，建成乡愁馆、公园、乡村书屋等，村容村貌焕然一新。小浪底镇明达村充分利用闲置宅基地建成小游园、文化活动广场5个，村民居住环境得到极大改善，获评河南省文明村、生态村。我市孟津区在盘活利用闲置宅基地和闲置住宅方面先行先试，其他县区也结合自身实际进行了有益探索，取得了积极成效。但与先行地区相比，我市闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作仍处于探索阶段，还存在以下问题：一是制度创新不足，大多数政策还在传统宅基地管理政策框架内，在有偿退出、跨区域流转等方面突破不大。二是宣传引导不够到位，部分农户受传统思想观念影响较深，参与盘活利用的积极性主动性仍不高。三是盘活利用模式较为单一，与专业化市场主体开展深度合作不够，已盘活利用的闲置宅基地和闲置住宅规模不大、效益不高。建议学习借鉴先行地区经验做法，紧密结合我市实际，探索创新更多闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的新机制新模式，进一步提升盘活利用效能，为乡村振兴注入新活力。（一）稳慎推进制度创新。系统完备的政策制度是盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的重要前提。盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，要在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，完善宅基地改革政策机制，确保宅基地“三权分置”有章可循。建议：探索宅基地退出市场化机制，在尊重农民意愿的前提下，合理利用市场调节手段，引导进城农户规范有序退出闲置宅基地。对有退出意向但又不想彻底失去宅基地权利的农户，可采取“留权不留地”、颁发“保留权票”等方式，在一定时间内保留其作为农民身份的宅基地申请权利，其农村集体土地承包和集体资产权益也继续享有。采取试点推进的方式，有序扩大宅基地流转范围，完善择位竞价机制，允许农户依法取得的宅基地逐步向镇域、县域内符合条件的其他农村集体经济组织成员转让，为农户提供更多安居选择。探索使用权登记颁证，借鉴先行地区做法，为经营主体颁发“宅基地使用权+房屋使用权”权利凭证，注明宅基地使用权和房屋使用权及使用年限，确保经营主体的合法权益，为发展乡村民宿等产业提供连续稳定保障。（二）吸引多元主体参与。多方参与、利益共享是推动闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的重要条件。盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，要积极引导村集体、市场主体、村民等多元主体共同参与，实现多方共赢。建议：引导有实力的村集体经济组织成立合作社或乡村企业，组织农户以闲置宅基地和闲置住宅折股量化方式入股，对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活运营，发展壮大集体经济。鼓励有实力有意愿的企业对闲置宅基地和闲置住宅进行统一规划、统一运营，因地制宜发展研学旅游、餐饮民宿、康养旅居、农事体验、电商物流等新业态，带动村民就近就业创业，促进乡村特色产业发展壮大。支持返乡人员、大学生、退役军人、农创客等个体发挥所长，依托自有或租赁的闲置宅基地和闲置住宅创办家庭农场、文化创意机构等，发展特色产业项目。调动村民参与盘活利用的积极性，在保障村民合法权益的基础上，支持常驻村民利用自住住宅的空闲空间进行出租经营或开办家庭作坊，鼓励在外村民通过有偿退出、入股、托管等方式对闲置宅基地和闲置住宅进行盘活利用，增加经营性、财产性收入。（三）探索多种盘活模式。闲置宅基地和闲置住宅盘活利用没有固定模式，不同的资源禀赋、发展条件，决定了不同的模式。盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，要因地制宜探索符合本地发展实际的路径，将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用与产业发展、环境整治、基层治理等融合推进，最大限度激发乡村发展动能。建议：支持生态环境优美、自然资源丰富的乡村，引入专业化运营团队，整合闲置宅基地和闲置住宅进行集中连片改造，发展高端民宿、采摘观光等产业，并植入咖啡、音乐、萌宠、脱口秀等元素，吸引不同消费群体，增加营业收入，带动村集体和村民增收。支持工业产业基础较好、区位条件便利的乡村，有偿收储闲置宅基地和闲置住宅进行规模化盘活，积极开展招商引资，大力发展电子商务、仓储物流、农产品深加工等，助力乡村经济发展。鼓励村集体充分利用地块较小、分布零散的闲置宅基地和闲置住宅改善村容村貌，规划建设乡里中心、农家书屋、集中养老服务点等公共服务设施，持续改善人居环境，提升公共服务水平。在满足农户宅基地需求的基础上，充分利用全域国土综合整治、城乡建设用地增减挂钩等政策，依法将闲置宅基地转换为农村集体经营性建设用地入市交易，为乡村产业发展提供土地要素保障。（执笔：尤杉杉 陈珊 王琦 审改：王 锋 陈 卓 注：本文内容有删减）
主办：中共洛阳市委政研室
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联系电话：0379-86860786
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