2025年度审计工作报告出炉,三类政策性资金都有哪些问题?

6月23日，审计署发布2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。作为近年来拉动有效投资、稳定宏观经济的三类核心资金工具——地方政府专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资，其使用管理中的问题成为报告的重点披露内容。

三类资金年度规模合计超过10万亿元，既是稳增长的重要支撑，也是地方项目建设的核心资金来源。审计查出的问题，既涉及具体的资金违规行为，也折射出财政资金投放全链条的管理短板。本文结合报告原文，梳理三类资金的问题表现，拆解背后的共性逻辑。

2025年新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，同时盘活5000亿元地方政府债务结存限额，是当前地方基建融资的主渠道。审计发现，从项目申报、资金使用、偿债管理到资产登记，专项债全流程均存在不规范问题。

在申报环节，收益包装问题依然突出。17个县通过虚报预期收益等方式，将69个收益与融资无法自求平衡的项目包装为平衡项目，获批专项债券资金121.74亿元。这类项目建成后实际收益难以覆盖融资成本，债券本金主要依靠再融资债券滚动偿还，实质上弱化了专项债"收益自偿"的核心约束。

在使用环节，违规挪用性质突出。4个县将93.17亿元专项债资金违规用于土地收储、楼堂馆所建设、企业还贷等禁止性领域。更值得关注的是，部分地区甚至挪用专项债资金虚假化解隐性债务——抽查发现有2个县的2家融资平台，通过挪用专项债券资金"偿还"存量隐性债务，以此完成平台市场化退出备案，本质只是资金腾挪，并未真正化解风险。

在偿债环节，收入管理不到位削弱偿债能力。21个县未及时收缴专项债券项目运营、资产处置等收入共计7.69亿元；3个县将本应用于还本付息的10.56亿元项目收益，挪用于平衡一般公共预算。专项债偿债资金池被挤占，还本付息压力进一步后移。

在资产管理环节，账实不符问题普遍。25个县有485个专项债项目未完成资产登记，涉及金额663.75亿元；2个县将2个专项债项目的资产违规用于抵押融资，涉及2.15亿元。重资金投入、轻资产管理的惯性，导致大量专项债形成的公共资产游离于监管之外，不仅家底不清，还存在违规处置的风险。

2025年发行的1.3万亿元超长期特别国债，是当年宏观政策加力的重要抓手，其中8000亿元用于"两重"建设，5000亿元用于"两新"工作。从审计结果看，这笔增量资金在落地过程中出现挪用、套取、闲置、质量不达标等多类问题，资金效能打了折扣。

一是挤占挪用与骗取套取问题突出，重点领域风险高发。审计抽查的城市地下管网建设改造项目（属于"两重"建设资金支持范围）涉及资金1008亿元，其中28.33亿元被挤占挪用，主要用于偿还贷款、虚增财政收入，部分资金甚至被挪去建设景观工程等非必要项目；另有47.72亿元被骗取套取，118个县通过"报大建小"、多头申报、包装项目等方式套取资金44.5亿元，6个县通过虚构项目、伪造合同骗取3.22亿元。除此之外，固废综合利用领域也有29个项目，骗取套取、截留挪用超长期特别国债9.73亿元。

二是资金闲置与进度虚报并存，资金效益未及时发挥。同样在地下管网项目中，有67.23亿元资金闲置超过1年，部分省份还通过虚报支出进度、以拨代支的方式掩盖资金闲置问题。资金拨付早于项目进度，不仅造成财政资金沉淀浪费，也直接影响政策落地时效。

三是项目质量管控缺位，工程隐患不容忽视。抽查120个地下管网项目发现，有35个存在偷工减料、以次充好等质量隐患，涉及资金3.56亿元。这类民生工程一旦出现质量问题，不仅影响使用功能，后续维修改造还会造成二次资金浪费。

此外，"两重"建设的配套政策落地也有滞后。相关部门负责的9项配套"软建设"任务，有的自行放宽完成时限和工作标准，有的未采取有效措施推进。硬投入有了，但制度、机制等软配套没跟上，同样会影响项目长期效益的发挥。

2025年中央预算内投资规模为7350亿元，主要用于补短板、强弱项的重大项目。审计发现，这类资金的核心问题集中在进度管理上，一边是超进度拨付导致资金沉淀，一边是部分专项下达滞后拖慢项目节奏。

一方面，超进度安排投资加剧资金结转闲置。相关部门向已有40.51亿元结转资金的57个项目，继续下达32.02亿元投资，到年底结转规模增至44.9亿元；还向工期超过2年的49个项目一次性下达35.44亿元。资金拨付节奏远快于项目实际建设进度，结果就是资金趴在账上，无法形成有效实物工作量。

另一方面，部分投资专项下达不及时，拖慢项目推进节奏。有9项投资专项存在下达滞后问题，其中天津至潍坊高速铁路项目的19.44亿元投资专项，在全国人大批准预算后275天才下达，超出规定时限185天，到年底资金全部结转。项目等钱开工，资金却卡在拨付环节，同样制约投资效能释放。

梳理三类资金的问题可以发现，虽然资金渠道不同、用途不同，但暴露的问题有很强的共性，本质上是当前财政投资管理中三个深层次矛盾的体现。

第一，项目储备质量跟不上资金投放节奏。无论是专项债的收益包装、超长期国债的"报大建小"，还是中央预算内投资的结转闲置，根源都在于前期工作不扎实。地方为争取上级资金，往往先包装项目"上车"，后续再补前期手续，结果要么资金到位后项目无法落地，要么项目本身收益不足、只能靠造假过关。近年新增资金规模持续加大，地方项目储备的速度和质量未同步跟上，就容易出现"钱等项目"和"项目缺钱"并存的错位。

第二，地方财力承压下的资金腾挪冲动。审计披露的多起挤占挪用案例，不少资金被用于弥补地方财力缺口、偿还存量债务。在基层财政收支矛盾突出的背景下，各类专项资金很容易被当作临时周转的"蓄水池"，用来填补收支窟窿。专项资金"专款专用"的刚性约束，在地方实际运行中面临现实压力，也对资金的穿透式监管提出了更高要求。

第三，重分配轻监管的管理惯性仍未扭转。三类资金的分配环节都有相对成熟的制度，但资金下达后的跟踪监管、绩效评价、资产管理普遍偏弱。很多问题都是事后审计才发现，事中动态管控不足。比如专项债的资产登记、国债项目的质量管控、预算内投资的进度跟踪，都属于日常管理应覆盖的内容，却积累了不少问题，说明监管的频次和穿透性还有明显提升空间。

针对这些问题，审计报告给出了明确的整改方向，结合当前政策导向，未来三类资金的管理将进一步向提质增效收紧。

一是强化项目入口把关，从源头减少虚假项目。无论是专项债还是特别国债、预算内投资，都会进一步压实项目前期工作责任，严格审核项目收益、合规性和建设条件，避免"带病项目"拿到资金。对虚报项目、包装项目的地区，后续额度分配也会有相应约束。

二是加强资金全流程穿透监管。针对挪用、闲置问题，未来会更强调资金动态跟踪，依托信息化手段监控资金流向，对闲置超过一定期限的资金及时收回统筹。同时会严肃查处违规挪用行为，尤其是挪用资金化债、弥补财力的情况，追责问责会更严格。

三是补齐资产管理和绩效评价短板。专项债资产登记、项目绩效评价会进一步压实，改变"重投入、轻产出"的现状。资金分配会更多和项目绩效、整改成效挂钩，倒逼地方提升资金使用效益。