从审计署两年工作报告看大中型国有施工企业内控审计的演进趋势与关注重点
2026年6月23日，审计署审计长侯凯在第十四届全国人大常委会第二十三次会议上作了《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。此前一年，2025年6月24日，同样由侯凯审计长向全国人大常委会报告了2024年度的审计工作情况。两份报告时隔一年相继发布，其间折射出的审计关注重点之演变、监管力度之升级、问题形态之变异，对大中型国有施工企业，尤其是以工程施工为主业的大中型国有施工企业集团的内控审计工作，具有极为重要的参考价值。作为一名内控审计从业人员，我深切感受到：国家审计正在经历从"合规性检查"向"系统性风险防控"的深刻转型，而大中型国有施工企业的内控审计工作也必须主动对标这一趋势，实现从被动应对到主动引领的跃升。以下结合两份报告的对比分析，谈谈一些思考与体会。一、两年审计工作报告的核心发现对比
（一）审计问题的"量"与"质"
2024年度报告（2025年6月发布）重点审计了13户央企，发现8户央企少计资产1442.37亿元、少计负债1635.84亿元；10户央企利润不实133.1亿元；11户央企45个项目因违规决策、前期论证不充分等不当增加投资成本44.16亿元；5户央企143.2亿元资产和57.69万平方米房屋、土地闲置；8户央企违规出借资金或担保607.4亿元，形成损失风险82.45亿元。2025年度报告（2026年6月发布）将审计重心扩展至金融国企领域，重点审计了3户大型金融企业（资产总额86.02万亿元），发现通过"先存后贷""即贷即收"等方式虚增6156.7亿元；违规掩盖或处置不良资产634.41亿元；违规开展信贷业务676.16亿元。与此同时，地方国企相关问题的严重程度也在升级：15个县绕道所属国企违规新增隐性债务41.97亿元；4省通过安排国企贷款偿还等方式虚减债务余额66.82亿元。（二）整改力度呈"翻倍式"升级
2024年度报告披露，截至2025年3月底，上年度（2023年度）查出的问题已整改金额6540多亿元，追责问责4120多人。而2025年度报告披露，截至2026年4月底，2024年度查出的问题已整改金额达1.41万亿元，处理处分3690多人。整改金额翻倍增长，表明审计查出问题的严重程度在上升，同时"审计后半篇文章"的刚性约束力也在显著增强。值得一提的是，在上述年度审计工作报告之外，审计署还会单独向全国人大常委会报告上一年度审计查出问题的整改情况。2025年12月22日，侯凯审计长向十四届全国人大常委会第十九次会议作了《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，截至2025年9月底，立行立改问题2186个已有98%完成整改，整改比例为近五年最高；合计整改问题金额1.04万亿元，制定完善制度1090多项，处理处分3420多人。（三）移送案件呈现"少而大"特征
2024年度报告移送重大违纪违法问题线索430多起，涉及630多亿元；2025年度报告移送260多起，涉及910多亿元。案件数量下降约40%，但涉案总金额反而增长44%，单案平均金额从约1.47亿元跃升至约3.5亿元。这一"少而大"的变化，说明审计正在从"广撒网"转向"精准打击"，聚焦于重大的系统性风险和大案要案。二、五大演进趋势：国有施工企业内控审计应关注的信号
趋势一：从"会计信息真实性"到"战略执行与治理效能"
2024年度报告的核心关切集中在财务数据的真实性上——少计资产、利润不实是主要的审计发现。而2025年度报告已将目光投向更深层次的治理问题：国有企业是否聚焦主业、是否切实履行战略使命、是否存在"内卷式"竞争。审计建议明确要求"优化国有经济布局，督促国有企业突出主业、聚焦实业"。对以工程施工为主业的大中型国有施工企业而言，这意味着内控审计不能仅停留在"账对得上不对得上"的层面，而必须上升到"战略方向对不对、资源配置优不优、主业竞争力强不强"的治理层面。特别是对于同时拥有设计、监理、咨询、房地产、资产运营等多元业态的集团，需要重点审视各业态之间的协同效应是否真实存在，是否存在"面上多元化、实则一盘散沙"的问题。趋势二：从"单点合规检查"到"穿透式系统性风险防控"
2024年报告更多聚焦于单个企业的具体违规行为，而2025年报告的穿透性显著增强。典型例证有二：一是9家融资平台虚假退出、15县绕道国企新增隐性债务，说明审计已经穿透到"国企—融资平台—地方政府"之间的隐性债务传导链条；二是3户金融企业通过通道业务将私募基金包装成公募基金逃避税收23.67亿元，审计穿透了"母子公司—关联方—通道方"之间的多层架构。对于大中型国有施工企业集团，这种穿透式审计的趋势意味着：内控审计不能再局限于法人实体边界，必须沿着"资金流—业务流—关联交易流"进行全链条穿透。尤其是在工程施工领域，PPP项目、BOT项目、EPC总承包等复杂业务模式中，资金流转链条长、参与主体多，更需关注是否存在通过多层架构隐匿债务、转移资金、规避监管的情形。趋势三：从"问题发现"到"制度根治"——整改问责刚性化
两份年度报告最直观的变化是整改金额从6540亿元跃升至1.41万亿元。而2024年度审计整改报告更从执行层面呈现了整改工作的全景：98%的立行立改问题已完成整改，整改问题金额达1.04万亿元，处理处分3420多人。这一组数据释放了两个强烈信号——其一，审计发现的问题"件件有着落、事事有回音"已成为刚性要求；其二，整改不再仅是财务调账和追回资金，而是与制度完善、人员问责、机制改革深度绑定。更值得关注的是整改报告揭示的若干行业性、系统性问题的整改进展：99户央企严格核定非主业投资比例，体现了国家层面对国企聚焦主责主业的坚定决心；7省偿还违规新增隐性债务33.42亿元，表明地方政府隐性债务的"化债"正在从账面调整走向真金白银的偿还；6家银行处置房地产不良贷款19.01亿元，传递出金融风险出清加速的信号。这些整改成果直接关联施工企业的经营环境——非主业投资受限意味着盲目多元化的空间被压缩，隐性债务严管意味着传统"以施工合同变相融资"的路径被堵死。2025年度报告在审计建议中进一步明确提出"对违规决策造成严重后果的，要提级追责、穿透治理"，并强调要"树立正确政绩观"，抓"新官不理旧账"的典型。从整改报告可以看到这一要求的实际落地，这表明审计问责已从"对单位"延伸到"对人"，从"经济处罚"延伸到"纪律处分和组织处理"。对大中型国有施工企业内控审计的启示在于：审计发现问题的价值不在于"报告写了什么"，而在于"问题改没改、制度建没建、责任人追没追"。特别是对于"屡审屡犯"的问题，要深挖根源，推动从个案整改向系统治理升级。趋势四：从"人工审计"到"数智化赋能"
两份报告在审计方法上的演进虽然没有直接呈现，但从查出问题的深度和广度来看，如果没有大数据审计、智能分析等科技手段的支撑，不可能实现如此高精度的穿透。2025年度报告中对"影子公司""影子股东"等新型腐败问题的揭示，更是对数智化审计能力的现实需求。趋势五：从"内控合规"到"风险文化"——审计建议释放的政策信号
2025年度报告特别提出了"树立正确政绩观"和"压实财经纪律"的要求，这在以往的审计报告中并不多见。这不是简单的口号，而是对国有企业治理文化的深层次要求。我们真正缺乏的不是制度，而是对制度的敬畏之心。对大中型国有施工企业而言，审计的意义不是查出了多少问题，而是培育了一种"人人讲合规、层层守底线"的风险文化。内控审计部门应当成为这种文化的传播者和监督者，通过常态化的内控评价、风险提示、警示教育，将合规意识嵌入企业的日常运营之中。三、对大中型国有施工企业内控审计的具体启示
结合集团公司以工程施工为主业的实际情况，以下五个领域应当成为下一阶段内控审计的重点关注方向：第一，工程项目全生命周期审计。从项目前期的投资决策论证、可行性研究，到招投标管理、合同签订，再到施工过程中的成本控制、变更管理、分包管理，最后到竣工结算、项目后评价，应当建立全链条的审计覆盖机制。2024年度报告揭示的"45个项目因违规决策增加投资成本44亿元"和2025年度报告关注的"新能源项目违规决策、未批先建造成损失风险"，都是对工程类企业的直接警示。而2024年度整改报告中"追回两重两新虚假列支资金59.75亿元""推动7省偿还违规新增隐性债务33.42亿元"等成果，则说明工程项目领域的审计整改正在从"就事论事"走向"系统治理"——仅追回资金还不够，更要推动建立决策问责和投资管控的长效机制。第二，融资平台与隐性债务风险审计。大中型国有施工企业特别是承担了部分政府融资功能的平台类企业，需要重点审计是否存在"虚假退出""绕道举债"等情形。即使集团本身不是融资平台，也需要关注是否通过施工合同、BT/BOT回购协议等方式，变相为地方政府或关联方提供融资通道。整改报告已明确指出，7省偿还违规新增隐性债务33.42亿元，99户央企严格核定非主业投资比例，这说明监管层对"国企绕道举债"通道的封堵正在加速，历史存量问题面临集中清理压力，施工企业必须主动排查自身是否存在类似的隐性债务风险敞口。第三，关联交易与利益输送审计。工程建设领域是利益输送的高发地带——分包工程、材料采购、设备租赁、劳务分包等环节，极易通过"影子公司""影子股东"等方式发生利益输送。内控审计应当重点关注供应商关联关系排查、招标程序合规性、价格公允性等关键环节。第四，资产资金管理效能审计。两份报告均反复提及资产资金管理问题。2024年度报告指出5户央企143.2亿元资产和57.69万平方米房屋土地闲置、8户央企违规出借资金或担保607.4亿元形成损失风险82.45亿元；2025年度报告进一步揭示"千亿级资金、土地设备长期闲置"，以及违规转让或低价销售资产资源等突出问题。对于以工程施工为主业的大中型国有施工企业，资产资金管理效能审计应重点关注以下维度：一是机械设备管理。常见问题包括：设备采购论证不充分导致购入即闲置；内部调配机制不健全，各子公司各自为战，整体利用率偏低；设备租赁价格虚高、关联方利益输送；设备处置未按规定评估和进场交易等。在开展审计时应从设备全生命周期的"购—用—维—调—废"五个环节入手，重点核查设备利用率和投资回报率。二是资金集中管理。资金管理常见问题包括：账户开立过多且游离于集团监管之外；资金归集率低，大量资金沉淀在项目部层面；内部资金调剂不规范，关联方资金拆借利率不公允、回收不及时等。同时还应重点关注资金归集制度执行情况、银行账户管控情况、内部借款的审批和回收机制。三是对外担保风险。施工企业常以母公司信用为子公司或外部单位提供担保，极易形成或有负债风险。审计应重点核查担保总额是否超过净资产比例限制、被担保方资信状况、反担保措施是否到位、已触发代偿风险的担保事项是否足额计提预计负债等。四是工程款与保证金管理。建设单位拖欠工程款、质保金长期挂账不收回、投标保证金和履约保证金管理不规范等，是施工行业的"老大难"问题。审计应重点关注应收账款账龄结构和坏账准备计提的充分性，以及保证金收退的及时性和合规性。五是存量资产盘活。两份报告均关注的资产闲置问题，在施工企业中突出表现为：停工缓建项目形成的沉淀资产、完工未移交项目的临时设施、闲置土地房产等。审计应推动建立闲置资产台账，督促制定盘活方案，并将资产周转效率纳入考核指标。第五，数字化转型中的新型风险审计。当前大中型国有施工企业普遍在推进数字化转型，财务共享中心、供应链管理平台、智慧工地系统、项目管理信息系统等数字化工具逐步替代传统手工管理模式。但数字化在提升效率的同时，也催生了新型风险，内控审计必须同步跟进。重点关注以下方面：一是数据安全与信息孤岛风险。企业项目数据分散在不同信息系统中，常见问题包括：各系统之间数据标准不统一、互联互通不畅，形成"数据孤岛"，导致管理层难以获取完整准确的项目画像；关键业务数据缺乏统一的访问权限管控，存在数据泄露或篡改风险。二是流程固化与"系统绕行"风险。数字化系统将业务流程固化在IT系统中，本意是强化内控刚性约束，但实践中常出现"线下绕行"现象——因系统操作不便或审批流程复杂，业务人员绕过系统完成关键业务，再事后补录数据，导致系统数据失真、内控形同虚设。三是智能建造中的新型合规风险。BIM技术、智慧工地、无人机测绘等新技术在工程施工中的广泛应用，带来了数据采集、传输、存储环节的新风险。例如：智慧工地系统中农民工实名制数据造假、施工监测数据篡改等，都可能引发工程质量安全和合规性风险。四是财务共享中心的集中风险。财务共享中心将各项目部的会计处理集中化，提升了标准化水平，但也形成了"风险集中池"——一旦共享中心的控制设计存在缺陷或权限管理不到位，单个问题就可能批量放大。四、结语
从2024年度到2025年度，审计署的审计工作报告折射出国家审计正在经历一次深刻的转型——从"查错纠弊"到"防风险、促治理、助发展"。作为内控审计部门负责人，我们不能满足于做一个"查账者"，而要努力成为企业治理的"守护者"和"赋能者"。要主动对标国家审计的最新理念和方向，把内控审计工作上升到服务企业战略、防范系统性风险、提升治理效能的高度来谋划和推进。唯有如此，才能真正做到"以高质量内控审计护航企业高质量发展"——这也许正是两份审计报告留给我们最重要的启示。
