在大型银行持续下沉市场、金融监管政策日趋严格、机构自身风险不断累积的三重压力之下，以农信系统、村镇银行为主体的中小金融机构，正迎来一场深刻的金融供给侧结构性改革。2026年《政府工作报告》明确提出对中小金融机构实施“减量提质”，精准点明了当前行业发展的核心命题：如何通过市场化、法治化方式，稳妥推进高风险机构处置、低效机构整合重组，实现机构数量“减量”、发展质效“提质”的双重目标。本文结合徐州6家农商行合并组建市级统一法人案例，立足村镇银行主发起行责任强化背景，从战略逻辑、整合路径、退出机制、责任压实四个维度，深度解析中小金融机构改革转型之路。
一、战略逻辑：从“规模扩张”转向“质量优先”
中小金融机构“减量提质”，并非简单减少机构数量，而是金融供给结构的优化重塑，是行业发展阶段的必然选择。
过去十余年间，中小金融机构经历了快速扩张期，与此同时，部分农商行、村镇银行等机构风险持续累积。在经济增速放缓、房地产市场调整、大型银行下沉挤压的多重影响下，存量风险加速暴露。2026年《政府工作报告》强调“减量提质”，标志着中小金融机构改革发展导向，正式从“发展优先”转向“安全优先、稳健经营”。
“减量提质”的核心目标清晰明确，一方面通过兼并重组、市场化退出等方式，压降高风险机构数量，实现存量风险有序出清；另一方面通过资源整合、治理优化、风控强化，提升存续机构经营效率与抗风险能力，推动行业整体提质升级。随着《地方金融监督管理条例》即将出台，地方金融机构属地经营责任将进一步压实，以往“小而散、多而弱”的机构发展格局难以为继，整合做强成为中小金融机构的唯一出路。
二、整合路径：徐州6家农商行合并的深度解剖
徐州6家农商行合并组建市级统一法人，成为江苏省内第二家市级统一法人农商行，是中小金融机构“减量提质”的典型实践，为全国农信系统改革提供了可复制、可推广的路径经验。
组建市级统一法人具有显著现实意义，分散经营的6家农商行各自为政，普遍存在资本实力薄弱、科技投入不足、风控能力参差不齐等问题，合并后资产规模与资本实力大幅提升，抗风险能力显著增强。统一法人模式能够打破县域行政壁垒，实现品牌、风控、科技、产品、考核全维度统一管理，彻底解决县域机构间内耗与重复建设问题。同时，法人机构数量精简，有助于监管部门提升监管效率，实现风险精准防控。
此次合并改革抓住了四大关键操作环节，在股权整合上，通过股权置换、现金收购、股权托管等方式，实现复杂股权结构平稳过渡，为不愿参与合并的小股东设置合理退出通道；在资产处置上，全面摸底不良资产，通过核销、转让、重组等方式先行处置，对难以处置的不良资产设立专门资产管理公司剥离，杜绝不良资产“带病合并”；在人员安置上，通过竞聘上岗、内部退养、转岗培训等方式，平稳精简管理层、优化人员结构，避免大规模裁员引发社会稳定问题；在系统整合上，将各家机构不同的核心系统、信贷系统、风控系统，统一切换至新一代核心系统，实现数据集中管理与业务统一运营。
合并后的市级农商行，聚焦三大方向实现“提质增效”，通过引入战略投资者、发行二级资本债等方式强化资本补充；集中资源搭建统一金融科技平台，开发线上化金融产品，提升本地客户服务能力；坚守差异化定位，与大型银行错位竞争，深耕本地特色产业、小微企业与“三农”客户，充分发挥地缘、人缘优势。
三、退出机制：高风险机构的“优雅退场”
对于风险程度高、救助成本大、经营难以恢复的机构，“减量”意味着稳妥有序退出。而“优雅退场”的核心，是坚守不引发系统性金融风险、不损害存款人合法权益、不造成社会不稳定的底线。
当前高风险机构退出主要有四条路径，吸收合并是最主流方式，由省内头部农商行、城商行等稳健机构，对高风险机构实施吸收合并，整体承接网点、人员、资产负债，实现平稳过渡；收购承接由主发起行或省内其他金融机构收购股权、承接资产负债，可保留被收购机构法人资格；破产清算是最后处置手段，针对资不抵债、救助无望的机构，依法进入清算程序，依托存款保险机制保障50万元以下存款人全额赔付；行政重组由地方政府主导，通过注资、剥离不良、调整管理层等方式实施重组，适用于具备救助价值的机构。
高风险机构退出必须坚守四大关键原则，坚持市场化、法治化导向，依法依规保障股东、债权人、存款人合法权益，杜绝行政强制干预；严格落实风险隔离，将风险控制在单一机构范围内，依托存款保险、地方风险补偿基金、央行流动性支持形成处置合力；全面保护客户合法权益，保障贷款客户债权债务连续、存款客户资金安全，避免对小微企业、农户盲目断贷；压实地方政府主体责任，按照《地方金融监督管理条例》要求，地方政府承担辖区内金融机构风险处置主体责任，统筹财政资金、国有资产、土地资源等做好风险处置保障。
四、责任压实：村镇银行主发起行的“兜底”责任
村镇银行是当前中小金融机构风险集中领域，2026年强化主发起行责任，成为中小金融机构“减量提质”的重要抓手。
监管层面明确主发起行三大责任红线，资本补充责任方面，村镇银行资本充足率不达标时，主发起行必须履行增资义务，不得以市场化理由推卸；风险处置责任方面，村镇银行出现重大风险，主发起行需牵头制定处置方案，并提供必要资金支持；管理输出责任方面，主发起行需向村镇银行输出专业管理层、完善风控体系、统一科技系统，保障合规经营。
当前主发起行履职面临现实困境，部分主发起行自身为中小银行，资本实力有限，难以承担无限兜底责任；村镇银行规模小、效益偏低，主发起行持续投入动力不足；部分村镇银行股权分散，主发起行持股比例偏低，无法实现有效控制。
2026年监管政策将从四方面强化主发起行责任，严格持股比例要求，新设村镇银行主发起行持股比例不低于监管标准，确保控制权与责任相匹配；实施并表管理，将村镇银行资产负债、风险指标纳入主发起行并表管理，实现穿透式监管；推进整合重组，鼓励主发起行对旗下多家村镇银行实施区域整合，打造“多县一行”或市级统一法人，提升规模效应；完善退出机制，主发起行无力救助的村镇银行，探索由省级联社、省内头部农商行或存款保险基金托管、收购。
五、“减量提质”本质是中小银行的“自我革命”
“减量提质”并非抛弃中小金融机构，而是修复金融体系健康度、推动行业可持续发展的必然举措。在大型银行下沉、市场竞争加剧的背景下，中小金融机构必须开展一场彻底的自我革命。
要彻底放弃“小而散”的发展幻想，传统县域网点分散、机构独立的格局，在成本与竞争压力下已无生存空间，合并组建市级、省级统一法人，是提升核心竞争力的必由之路。要坦然接受“优胜劣汰”的市场现实，高风险、无救助价值的机构平稳“优雅退场”，是对存款人、纳税人与金融市场最负责任的选择，需依托存款保险、风险补偿基金、地方财力保障退出平稳有序。要全面压实主发起行法定责任，村镇银行风险根源在于主发起行责任缺失，2026年需通过制度设计，将主发起行责任从道义约束转化为法律约束、软约束转化为硬约束。要始终坚守“服务本地”的初心使命，无论机构整合还是退出，中小金融机构都要坚守服务本地、小微、“三农”的定位，减量是为了提质，提质是为了更精准服务实体经济。
“减量提质”是中小金融机构从“数量扩张”转向“质量优先”的战略转折。徐州6家农商行合并，为农信系统整合做强提供了范本；高风险机构稳妥退出，为金融体系风险出清打通了路径；主发起行责任压实，为村镇银行稳健发展筑牢了保障。在这场金融供给侧改革中，主动求变、勇于自我革命的机构，将在减量之后迎来提质新生；固守传统、犹豫不前的机构，终将被市场与时代淘汰。
