聊聊2026年的政府工作报告
- 2026-05-19 06:53:35
每年三月，两会召开。随即政府便会发布《政府工作报告》全文。这段时间，《政府工作报告》是各界都会去认真研读的一份材料。
2026年的政府工作报告已发布一段时间了，大家借着这篇文章做个回顾吧。
政府工作报告主要有两大部分内容，第一部分是对过去一年工作成果的回顾和肯定，第二部分是部署当年经济社会发展的重点任务，后者对于各界如何开展全年工作有着重要的指导意义，往往是大家研读的重点。
尤其2026年是“十五五”规划的开局之年，除了部署当年的重点任务，还明确了未来五年高质量发展的战略方向。整个报告具有承前启后、奠定全局的关键意义。
报告内容很多，大家可在快速浏览的基础上找到自己关注的部分，围绕重点深入阅读。我们今天主要讲讲在政府投融资领域比较关注的三个点。
第一，当然是宏观政策的基调。
2026年，国家继续实施更加积极有为的宏观政策。
怎么理解“更加积极有为”？“更加积极有为”，体现在“更加积极”的财政政策和“适度宽松”的货币政策。
我整理了2021年到2026年的政府工作报告，我们看一下近六年来实施的财政政策和货币政策。
通过表格我们就能发现相对清晰的变化。2025年，财政政策由积极变为更加积极，这是我国首次提出“更加积极”的财政政策；同时，货币政策由稳健变为适度宽松，也是我国将连续实施了14年的“稳健”的货币政策调整为“适度宽松”的货币政策。
在宏观政策上，2026年延续了2025年的基调，继续实施更加积极有为的宏观政策。
这里，稍微科普下财政政策和货币政策的三种分类。
我国财政政策按宏观调控方向，分为三类：积极的财政政策、稳健的财政政策和紧缩的财政政策。
积极的财政政策是政府通过加大支出（加大公共投资和各类投资补助等），减少收入（降低企业税负等），增加市场流通资金，以刺激经济增长。
反之，紧缩的财政政策是政府通过减少支出（减少公共投资和各类投资补助等），增加收入（提高企业税负等），减少市场流通资金，以防止经济过热。
我国货币政策按松紧方向，分为三类：宽松的货币政策、稳健的货币政策和紧缩的货币政策。
宽松的货币政策是央行通过降低存款准备金率、降低利率、在公开市场买入债券等方式向市场注入资金，增加市场流通资金，以刺激经济增长。
反之，紧缩的货币政策是央行通过提高存款准备金率、提高利率、在公开市场卖出债券等方式回收市场资金，减少市场流通资金，以防止经济过热。
当前，我国实施的财政政策和货币政策都是积极、宽松的第一档，且在第一档上更加积极，因此，整个宏观经济政策呈现出“更加积极有为”的基调。
第二，财政政策是如何更加积极的？
从2025年开始，财政政策更加积极，主要体现在运用更加丰富的财政政策工具以调节经济运行，实现稳增长、调结构、惠民生等目标。
我们看看政府工作报告中提到的几类重要的财政政策工具。
1.地方政府专项债券
地方政府专项债券是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
老读者们对专项债都很熟悉了。它自2015年正式推出，2018年开始在全国大规模发行，主要用于基础设施项目建设，在这一主要资金用途下，随着财政政策的自身需求，衍生出了补充中小银行资本金、注资政府投资基金、偿还拖欠企业账款等其他辅助用途。大家要注意，这些“辅助用途”的额度都很小，且非常态化。
专项债券由省级地方政府发行，发行后逐级转贷给市级、区县级政府使用，用到各地的项目建设上。虽然发行主体是省级政府，但它不是一个自由发行的状态。每年，国家对各地发行专项债都会有一个额度的管控。财政部根据各省债务风险、财力状况等提出额度分配方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
对于各地省级政府而言，发行专项债券是一种债权融资行为，同理，也要承担债券的还本付息责任。偿付本息来源为对应项目产生的净收入，各级财政部门归集项目收入后，由省级财政部门向投资人支付利息、兑付本金。
在发行前，由区县级将项目资金需求逐级申报至市级、省级。所谓申报的过程就是项目单位通过发改部门的重大项目库系统和财政部门的穿透式系统，填报项目申报材料，自审自发试点的区域由省级财政和省级发改审定即可，非自审自发区域还像之前那样送至国家财政部和国家发改委审批。
专项债较其他政策工具而言，最大的特点就是额度大。从2021年开始，专项债每年的安排额度在三四万亿的规模，2025年更是达到4.4万亿，且2026年保持了这一最高水平。当前，专项债已成为各地大多基础设施建设项目最主要的资金来源。
关于专项债的基本业务框架内容我们不再赘述了，可以看看这三篇较为系统的文章：
2.中央预算内投资
目前，我国主要有两大类专项补助资金，一个是财政部牵头安排的中央财政性专项资金；一个是国家发改委牵头安排的中央预算内专项资金。
大家知道，财政部主要负责管理中央各项财政收支、收付等工作，但财政部也可以切出一块资金给到拥有一定预算分配权的部门去进行安排分配。中央预算内投资就是这样一类资金，财政部会切出一块资金，给到国家发改委负责管理和安排。这里要注意，国家发改委负责安排和分配，具体的资金支付还是由财政部集中支付。
国家发改委如何安排和分配呢？具体的管理形式是设立多个领域的专项资金，每类专项资金都会出台相应的《XX中央预算内投资专项管理办法》，明确申报条件和申报要求。各地根据专项要求进行申报以后，国家发改委以年度投资计划的形式下达。
我们看下，中央预算内投资有哪些专项？即中央预算内投资资金支持哪些领域的项目。
粗略过一遍，大家会发现支持领域跟专项债券有点类似，都是一些基础设施领域的项目，但中央预算内投资无收益要求，以无偿的方式支持项目建设。因此，它更偏向公益性的基础设施类项目，而专项债还是有收益性的要求。
中央预算内投资的申请流程和专项债的申报有点类似，都是先申报项目，后审核下达。不同在于，专项债申请后，各地政府还需要自行发行债券才能获得资金；而中央预算内投资申请通过后，则直接从中央获得资金。
各中央专项申报时间不固定，一般是第四季度开始申报下一年的投资，或者是当年度的一季度，具体时间要等各专项的正式申报通知。通常申报时间较短，需要提前推进项目前期工作，准备相关的申报材料。
与专项债券相比，中央预算内投资的额度很小，2026年全国也就只有7550亿元。因此，从申报难易程度来看，并没有那么容易。而且资金具备无偿性，对各地而言，又是极具诱惑力的“免费”资金，因此，竞争更激烈些。
如果对中央预算内投资感兴趣，可以看看《详细了解下中央专项资金》。
3.超长期特别国债
超长期特别国债自2024年推出，我们在《详细聊聊超长期特别国债》聊过其推出的原因：一方面，中央政府希望主动承担起更多的中央债务，在缓解地方财政压力的同时，帮助地方稳定经济发展；另一方面，将超长期国债转化为超长期的耐心资本，去支持科技创新、新质生产力、转型升级等前沿领域。
超长期特别国债的资金用途聚焦“两重两新”项目，“两重”指的是国家重大战略实施、重点领域安全能力建设，“两新”指的是大规模设备更新、消费品以旧换新。
2026年，超长期特别国债全国安排1.3万亿元，其中，8000亿元用于“两重”建设，2000亿元支持大规模设备更新；2500亿元支持消费品以旧换新。
超长期特别国债和中央预算内投资一样，都属于中央财政资金，对于地方的资金使用单位而言，两者都是无偿性资金。但对中央来说，前者属于国债的一种，需要向投资人进行还本付息。
地方申报超长期特别国债资金，在申请流程上与中央预算内投资类似，需要通过国家重大项目库申报资金需求。只是在系统填报时，注意选择“超长期特别国债”这一选项。虽然它的额度比中央预算内投资额度稍多，但也不太容易申请到。
每年大概4、5月份左右，财政部会发布年度超长期特别国债的发行计划。2025年是4月16日发布的计划，首发6支，续发15支。按照这个进度，2026年的发行计划也差不多要公布了。
这里，我想对一般国债、特别国债、关键期限、超长期等名词做个简单的辨析。
从资金用途上，国债分为一般国债和特别国债。一般国债是中央财政每年常态化发行的国债，募集资金主要为了弥补中央财政赤字，纳入中央一般公共预算管理；而特别国债是非常态化发行的国债，有专门的特殊用途，纳入中央政府性基金预算管理。
从债券期限上，国债可分为短期、中长期、超长期，也可分为关键期限、非关键期限。
国债的期限有28天、63天、91天、182天、1年、2年、3年、5年、7年、10年、20年、30年、50年等多个期限。
第一种分法：
短期期限为：28天、63天、91天、182天；
中长期期限为：1年、2年、3年、5年、7年、10年；
超长期期限为：20年、30年、50年。
这种分法比较好理解。超长期国债指的就是20年、30年、50年的国债品种。
第二种分法：
关键期限包括：1年、2年、3年、5年、7年和10年；
非关键期限包括：28天、63天、91天、182天和20年、30年、50年。
关键期限国债是指一年中必定要发行的几个重要品种，且做出时间安排上市交易的记账式国债。“关键”更体现在，它是国债收益率曲线中对应的主要期限，也可以说它是国债市场最主要的发行期限。
对超长期特别国债感兴趣的读者，可以回顾《详细聊聊超长期特别国债》。
4.政策性金融工具
政策性金融工具于2022年下半年推出，严格意义上来说它属于准财政工具。为什么这么说？我们看到后面就会明白了。
项目资本金一直是各地企业解决项目建设资金的难题。《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》要求，项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金。因此，项目资本金的来源一般为项目单位的自有资金，或申请的中央财政资金、地方财政资金。
资本金的渠道来源似乎不少，但实际上这部分资金总是很紧缺。而政策性金融工具解决的就是项目资本金的问题。政策性金融工具有两个资金用途：一是补充重大项目资本金，但不超过全部资本金的50%；二是为专项债项目资本金搭桥。
刚开始，大家对政策性金融工具感觉云里雾里，很正常，因为它的名字很抽象。当我们把它的运作模式搞清楚，就会比较简单了。
首先，政策性银行（国开行、农发行、进出口行）发行政策性金融债募集资金；
接着，用募集资金设立一个全资子公司，比如国开行设立国开基础设施基金；农发行设立农发基础设施基金；进出口银行设立进银基础设施基金；
然后，基础设施基金公司通过股权投资或股东借款等方式把资金给到项目公司，因为股权投资或股东借款模式形成了股权资金，因此，这部分资金可以作为项目的资本金。
政策性金融工具实际落地主体是三大政策性银行，也就是项目单位要向政策性银行申请工具资金，而不是向中央政府、向地方政府。
这类工具虽由政策性银行以市场化方式运作，但其资金投向、使用范围都由政府主导规划。项目单位需要通过“国家重大建设项目库”填报项目信息，并由各级发改部门逐级审核。同时，政策性银行在发行金融债时，财政会提供贴息补助，降低其融资成本。所以它本质上承担了类似财政支出的功能，因此，算是一种准财政工具。
市场上有种说法，说政策性金融工具是一种“资本金贷款”。从有助于自身理解的角度来看，大家可以自己这样认为，但对外可不能这么说。因为，在政策性金融工具的运作模式中，早已通过设立基础设施基金和股权投资/股东借款模式这两步，将最初的金融债券资金（债务性资金）转化为了权益性资金。
政策性金融工具的主要投向也是基础设施建设，但和中央预算内投资不同，它更偏向收益性的基础设施项目。
到此为止，我们发现专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债以及政策性金融工具，资金用途都面向基础设施项目，但在项目收益性要求上，政策性金融工具>专项债>中央预算内投资/超长期特别国债。
2025年，中央政治局会议提出设立新型政策性金融工具，额度5000亿元；2026年8000亿元。新型政策性金融工具还是同样的工具，只不过它的投向更聚焦，向科技创新、先进制造业、数字经济、人工智能、低空经济等前沿领域倾斜。
对政策性金融工具感兴趣的，可以回顾《关于政策性金融工具，把它搞明白了》。
5.特别国债
特别国债不同于上述四类工具，它主要支持国有大型商业银行补充资本。这一政策源于2024年10月12日，在国新办新闻发布会上，财政部提出要发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本。2025年财政部安排了5000亿元，2026年安排3000亿元。
对银行资本稍有研究的读者，会知道实际上国有大行的资本充足率并不紧张，反而是中小银行的核心一级资本比较紧缺。
那为什么国家发行特别国债支持的是国有大行呢？这是国家层面在金融体系、银行体系的一个提前布局和应对。后续我们再单独展开讲。
对于项目而言，想要申请财政资金、政策性资金来支持项目建设，主要的资金来源就是上述四种工具，分别是地方政府专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债和新型政策性金融工具。
前面我们已经针对各类工具都做了简要介绍。对于刚入门学习或者还不太熟悉的读者们，想要进行有效地快速记忆，就需要对其进行对比总结。
大家可以用自己的语言习惯做个快速的阐述。我简单打个样：
地方政府专项债券：额度大，各地相对较易申请；支持领域比较广泛，大多项目可以申请；对项目收益有要求，需要承担还本付息的责任。
中央预算内投资：额度少，支持公益性项目；具体根据专项管理办法进行申报，要求明确且细致；无偿还责任，申请难度较大。
超长期特别国债：聚焦“两重两新”项目，虽然额度较多，但支持领域较为聚焦；超长期限，无偿还责任，申请难度较大。
政策性金融工具：额度有限，支持收益性项目；由发改部门审核，政策性银行发放资金；资金使用单位需承担偿还责任。
最后，当然要聊聊新一年的GDP增速目标。
GDP总量和GDP增速一直是宏观经济发展的重要指标，GDP总量衡量一个国家或地区的经济状况和发展水平；GDP增速则反映一个国家或地区经济增长的速度。
每年，市场都会陆续发布全国各省GDP排名、全国城市GDP排名等名单，大家也都关心自己所在城市排名如何。
每年，在政府工作报告里，中央政府也会发布当年的GDP增速目标。GDP增速目标一直是经济发展的指挥棒，在引导资源配置、稳定市场预期、凝聚发展合力中发挥着不可替代的作用。我们看看近几年的GDP增速目标。
2026年的GDP增速目标定为4.5%-5%，较过去几年有所下调。实际上，我们把时间再拉长看一看。
2016年GDP增速目标为6.5%-7%；2017年目标设定为6.5%左右；2018年继续维持6.5%左右；2019年目标调整为6.0%-6.5%；2020年因疫情冲击，未设具体数字目标。
我们按照五年一周期来看看规律：2016年到2020年，从7%逐步下调至6%；2021年到2025年，从6%逐步下调至5%；2026年，进一步调整至4.5%-5%的区间，按此规律，大概率到2030年下调至4%。
2026年我国下调GDP增速目标，并不是市场解读的因为要应对可能出现的外部冲击，而是我国的主动作为，一直在缓慢而稳定的下调。
当前，我国已经逐步告别了追求GDP数字增长的锦标赛，经济发展由高速增长向高质量发展转型；2020年更是在全国铺开GDP的统一核算改革，使得GDP数值更加真实。如今，我国更强调这一指标的方向性和引导性，也更加体现了中央对高质量发展的决心。
大家要体会的是GDP增速目标缓慢而稳定的下调趋势。
好了，关于2026年的政府工作报告，就分享到这里。
