政府工作报告的产生过程丨文献笔记

政府工作报告并不是开会前几天临时写出来的，也不是几位“笔杆子”关在办公室里凭空写出的文章。它背后是一套漫长、复杂、层层动员的生产过程：有调研，有材料报送，有起草小组，有多轮修改，有征求意见，有会议审议，有领导手改，有印刷校对，也有最后在会场上被宣读、审议、表决的正式程序。全国“两会”通常在每年3月召开，政府工作报告也通常在这一时间正式亮相。但报告的酝酿，往往要从上一年秋天就开始。大体上说，中央政府工作报告的形成首先要“承前”。这里的“前”，不是指上一年报告本身，而是指上一年下半年以来中央对经济社会形势的基本判断，尤其是中央经济工作会议形成的政策基调。

一般到上一年10月左右，相关工作人员就会开始到各部门了解情况，总结当年工作。进入11月后，经济方面的纲领性内容开始被提炼出来，形成对来年形势和政策重点的初步判断，供中央领导参考。这些内容中的一部分，后来会体现在年底中央经济工作会议的文件和公报中。

也就是说，政府工作报告并不是孤立生成的。它要接续此前中央已经形成的政策判断，把中央经济工作会议、中央重要会议、国务院系统工作安排以及各部门政策材料连接起来。等到新年以后，正式起草小组基本到位，报告写作进入密集阶段：调研、汇总、搭框架、写初稿、内部修改，随后再进入更大范围的征求意见。

一、中央政府工作报告：定主题框架、反复征求意见

1980年代末的一次政府工作报告起草过程，提供了一个很典型的例子。当时国家经济生活中出现了通货膨胀、物价上涨过猛等问题，中央已经确定把治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革作为重要方针。于是，报告起草之初，总理就把参与起草的同志召集起来，说明自己的设想：无论是总结过去，还是部署今后工作，都要紧紧围绕这一中心，并特别要求报告写得“实在一点，朴素一点”。

最初，起草小组曾按照以往政府工作报告的格式，把报告分为“回顾过去一年工作”“提出新一年任务”“外交工作”三大部分。可是稿子成形后，大家觉得面面俱到，却没有把治理整顿和深化改革讲深讲透。于是起草小组推翻第一稿，重新搭建框架，把报告集中到一个主题上。标题、结构和八个主要问题，都围绕这一主题展开。这说明，政府工作报告并不是简单罗列各部门工作，而是要把复杂的行政事项统摄到一个政治和政策主题之下。主题一旦确定，报告的结构、顺序、篇幅、措辞都会随之变化。

在初稿形成后，报告会经历密集修改。有的中央报告曾由总理与起草小组在中南海连续两天逐字逐句推敲、逐段修改。随后，报告还要经过国务院常务会议、中央政治局会议等环节审议讨论。会议可能会要求进一步突出某一指导方针，也可能要求把原本放在某一部分里的内容单独成章，以体现其重要性。

接下来是更大范围的征求意见。报告会发给国务院各部委负责人，要求他们在一定时间内提出修改和补充意见；也会发给各省、自治区、直辖市和其他有关方面负责人；还会通过有关会议听取民主党派、人民团体、无党派人士、民族宗教界人士、党外知识分子等方面意见；也可能提交政协有关会议征求意见。

这些意见并不是象征性地“走流程”。有的材料显示，一周之内，全国各地、各有关方面会汇集数千条修改意见。起草小组要逐条研究，尽可能吸收其中合适的内容，再对报告作出修改。之后，领导还会继续手改，直到形成能够提交大会的文本。

因此，中央政府工作报告的产生，至少包括这样几层：中央政策基调的形成，起草小组搭建框架，各部门和地方提供材料，多轮会议审议，不同方面征求意见，领导亲自修改，最后印刷并提交人大代表、政协委员审阅。它是一篇文章，但更是一个政治过程。

二、地方政府工作报告：三四个月打磨

地方政府工作报告的产生过程，与中央报告有相似之处，但又更接近日常行政系统的具体运转。在地方层面，政府工作报告通常是政府系统“笔杆子”一年中最重要、最耗时、标准最高的材料之一。非换届年份，一般从当年11月启动，到次年1月或2月上会审议，前后需要三四个月。其间，前期要搜集各部门、各地区工作情况，收集一手资料，研究数据；中期要梳理素材、搭建框架、撰写初稿；后期要广泛征求意见，经过各类会议审议讨论，再反复修改完善。

首先是提纲起草。提纲不是简单列标题，而是整篇报告的“作战图”和“计划表”。报告通常分工负责、分块撰写，没有提纲就无法组织团队协作。实务经验中，提纲一般要由比较成熟的“老笔杆”来把关，因为它要求宏观视野和谋篇布局能力。初步提纲通常列到三级，既方便呈领导审定，也便于后续分工。

其次是形成初稿。这个阶段最耗时，常常要占整个周期三分之一以上。起草部门会向各地、各部门下发素材通知，要求上报年度工作总结和下一年工作谋划。通知写得越细，后期返工越少；哪些工作需要提供，哪些数据必须说明，哪些项目能否列入下一年度计划，都要在通知中尽量讲清楚。随后，各部分撰写人员按照提纲分头起草，再由牵头人合稿、统稿、修改。

然后是征求意见。初稿形成后，要征求各地、各部门意见。这个环节的目的主要有三个：核实内容、修改完善、再次纠错。地方实务中，对部门提出的修改意见往往要逐条记录，并保留纸质修改证明。因为报告后续还会经过常务会、党委常委会等审议，如果某项内容为何修改被追问，起草人员需要有据可查。

之后再会议审议。通常包括政府常务会、党委常委会等环节。到这一阶段，报告基本成型，但仍可能出现较大改动。起草人员往往需要全体参会，多人记录，确保把会议中的修改意见完整、准确地带回去。

领导还需手改。会议程序走完后，报告进入最后冲刺。这个阶段时间往往不由起草人员掌控，加班、熬夜、通宵都很常见。起草人员要把所有相关材料备齐，随时准备回答某个数据、某项工作的来源；还要逐字逐句看清领导手改内容，不能漏掉一个字、一个标点。

最后是印刷校版。政府工作报告要发给所有与会人员，且要公开发布、留史存档，因此一个错别字、一个数据差错、一个标点问题都可能造成严重后果。实务中，校对常采用逐人朗读、逐段推稿的方式。有的地方报告会经历二十多次修改，甚至有人参与过四十多稿的修改。报告中涉及的发展数据，还要和发改、财政等部门的相关报告保持一致。哪怕只是四舍五入导致的小数点不一致，也需要反复核对并统一口径。

由此可见，地方政府工作报告的写作更像一场跨部门、跨层级、跨时间节点的行政动员。

三、部门语言的合成物

中央报告起草时，起草小组成员并不都来自国务院研究室，而可能从不同部门、部委抽调。地方报告也是如此：各地、各部门都会提供材料，报告中的很多政策表述、工作提法、项目名称、指标口径，往往来自部门原有文件。起草者把各部门能够落实、愿意承担、已有政策依据的内容整合进统一文本。这就解释了为什么报告中有些表达看起来很“政策化”。因为这些表述背后可能对应着部门职责、政策依据、预算安排、考核指标和后续督办。

四、内部性

不过，这也意味着报告在生产过程中天然带有一种“内部性”：它大量依赖政府系统自身的材料、判断和表达。尤其在地方层面，政府工作报告既是在向人大报告工作，也在以报告方式对自己过去一年的绩效进行自我评价。这种自我评价虽然有法定程序和公开形式，但在具体写作和指标选择上，仍然主要由政府内部完成。

地方政府在报告中总结自己一年工作的成绩与不足，实际上构成了一种“工作报告模式”的绩效自评估。这种自评估有几个特点。

首先，评价指标具有选择性。地方政府在报告中并不会平均展示所有工作，而是更倾向于呈现那些能够说明政绩、容易量化、能够体现发展成果的内容。比如经济增长、项目建设、财政收入、招商引资、基础设施、民生工程、教育医疗、生态治理等，往往更容易被写入报告。相对而言，一些不利于展示政绩、难以量化、容易引发争议的内容，则可能被弱化处理。

其次，文本结构也会影响评价效果。许多报告通常包括两个主要部分：上一年工作回顾与下一年工作安排。前一部分负责总结成绩、说明不足，后一部分负责提出目标、部署任务。一般而言，成绩部分写得较为充分，问题部分则更简洁。问题往往会以“仍然存在一些困难和不足”等简单方式出现，并未过多展开。

再次，顺序安排本身就是一种表达策略。哪些工作放在前面，哪些工作放在后面，哪些内容单独成章，哪些内容并入其他部分，都能反映其重要性。中央报告中曾经把某一主题从普通章节中单独拿出，就是为了凸显其政策分量。地方报告也一样，经济发展、重大项目、民生改善、城市建设、生态环境等内容的排序，常常传递着地方政府对工作重点的理解。

最后，语言风格也会调节公众对政府绩效的感受。报告既要展示成绩，又不能显得浮夸；既要承认问题，又不能造成负面印象；既要提出目标，又不能脱离实际。

【尾注】本文依据四类材料整理：

一是关于20世纪八九十年代中央政府工作报告酝酿过程的报道材料，参见 何平.(1989).政府工作报告是怎样产生的.瞭望周刊,(14),3-6.；

二是曾参与政府文件起草者的回忆性文章，见https://mp.weixin.qq.com/s/dO17BfFA_ZAXTzGbDfH7mw；

三是关于省级政府工作报告作为地方政府绩效自评估模式的学术研究，参见朱光喜.(2012).工作报告模式的地方政府绩效自评估分析——以省级政府工作报告为例.经济与管理研究,(04),5-12. ；

四是佚名文书工作者关于政府工作报告写作流程的经验贴，见https://mp.weixin.qq.com/s/6hXvpmRO7ciq2IsbdIkptQ。