近期，《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》正式发布。
作为深耕云南、长期服务各级政府和国企的综合性咨询机构，云岭咨询注意到，今年报告释放出一些不同以往的政策信号。
我们结合多年服务经验，对报告进行了梳理和拆解，撰写了本文，供各级主管部门和国企同仁参考。
年度审计工作报告，是观察财政运行、政策执行和公共治理变化的重要窗口。
它不仅反映预算执行和财政收支中的问题，也折射出财政管理理念、资金使用逻辑、债务约束机制和国资监管方式的变化。
本文以《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》为主，并结合2024年度审计工作报告进行对比。
整体来看，2025年报告围绕财政资金绩效、转移支付管理、专项债监管、地方政府债务、融资平台转型、国有资产管理和审计整改等方面，释放出较为清晰的治理信号。
与上年相比，2025年报告的变化更明显。财政政策工具继续加力，审计关注点也从传统的预算执行和资金合规，进一步转向政策落实真实性、债务化解真实性、项目收益可持续性和资产运营闭环管理。
对地方政府、国有企业和相关专业服务机构而言，读懂这些信号，有助于更准确把握未来项目谋划、资金申报、投融资安排和资产运营的政策边界。
本文分为上下两篇：
上篇分析2025年审计工作报告释放的治理信号；
下篇讨论地方政府、国有企业和平台公司应如何应对。
审计报告从预算监督走向治理观察
我国现代审计监督制度的形成，始于1982年《中华人民共和国宪法》对审计监督制度的明确规定。
随着国家审计制度不断完善，审计机关依法对中央预算执行和其他财政收支情况实施审计，并由国务院向全国人大常委会报告审计工作情况，年度审计工作报告制度由此逐步形成。
1994年《中华人民共和国审计法》进一步确立审计工作报告制度，推动审计监督走向法定化、常态化。
与此同时，审计整改机制也不断完善。审计发现问题后，如何推动整改、压实责任、形成闭环，逐渐成为审计制度运行的重要环节。
这一制度安排决定了年度审计报告具有双重属性。
一方面，它是法定监督机制的重要组成部分，具有制度约束功能；
另一方面，它也是观察财政运行和公共治理状况的重要文本，集中反映预算管理、政策落实、资金使用和资产配置中的共性风险。
从历史演变看，年度审计报告的关注范围，已经由早期的预算执行、财政收支和部门财务管理，逐步扩展至转移支付、专项资金、重大政策落实、重点项目建设、地方政府债务、国有资产管理、民生资金、资源环境资产和审计整改等领域。其内涵也从财务合规检查，逐步转向公共治理评价。
因此，年度审计报告不只是问题清单，也是一份治理风向标。哪些问题被反复关注，哪些环节成为审计高频事项，往往意味着未来一段时间内监督资源和整改要求会集中投向这些领域。
财政政策加力与绩效约束同步强化
财政政策在加力，审计约束也在同步加强。这是理解2025年度审计工作报告的重要背景。
从财政政策工具看，2025年财政政策继续加力。
中央赤字、超长期特别国债、地方政府专项债等工具规模均有扩大。
2025年度中央一般公共预算收入总量约为9.74万亿元，支出总量约为14.60万亿元，赤字为4.86万亿元，赤字规模同比增加1.52万亿元。
收入总量下降而支出继续增加，说明财政政策在逆周期调节中的作用进一步增强。
超长期特别国债方面，2025年度安排规模为1.3万亿元，同比增加0.3万亿元。
其中，用于“两重”建设的资金由上年度的7000亿元增加到8000亿元，用于“两新”工作的资金由3000亿元增加到5000亿元。
“两新”资金增幅更大，说明设备更新、消费品以旧换新等政策工具继续加力。
地方政府专项债方面，2025年度新增地方政府专项债务限额为4.4万亿元，高于上年度的3.9万亿元。
同时，用于置换存量隐性债务的2万亿元地方政府债券已发行完毕，地方债务化解进入更实质的阶段。
财政政策工具规模越大，对资金管理、项目管理和债务管理的要求越高。
审计关注的重点，已经不只是资金是否拨付、项目是否开工，而是进一步看资金是否形成有效投资、项目是否具备持续运营能力、债务是否真实化解、资产是否形成管理闭环。
财政收入管理转向依法真实
将近两年审计报告放在一起看，可以看到一个明显趋势：审计关注点正从单一财务合规，转向财政收入真实性、支出绩效、项目全周期、债务化解真实性和资产运营有效性。
无论是虚增财政收入、专项债项目收益不实、融资平台虚假退出，还是国有资产登记不完整、经营性资产收益管理不到位，背后都指向同一个问题：公共资金和国有资产管理，不能只满足于程序合规和账面完整，还要进一步看资金使用绩效、资产运营绩效和风险治理绩效。
2025年度报告释放出的第一个信号，是财政收入管理正在从单纯强调应收尽收，转向更加重视依法征收、真实入库和政策落实。
2024年度审计工作报告中，财政收入端问题主要表现为征收过头税费、减税降费政策落实不到位、税费流失等。
2025年报告中征收过头税费问题金额有所下降，但财政收入真实性问题更加突出，尤其是21个省市存在虚增财政收入共596.51亿元这一数据，这一数据显示收入质量成为审计关注重点。
同时，报告还披露4976户企业偷逃税款109.35亿元。
这说明，财政收入端的审计逻辑不是简单要求多收，而是同时反对乱收、多收、早收、少收、漏收和虚增收入。财政收入质量比收入数字本身更重要。
无论是征收过头税费，还是通过不规范方式虚增收入，都会削弱财政运行的真实性和可持续性。
对地方政府而言，未来财政收入管理的重点，不只是完成收入任务，而是依法征收、政策兑现、数据协同和收入真实性。
收入端治理将更加关注三个问题：收入来源是否真实，征收行为是否合法，收入质量是否可持续。
财政资金管理转向绩效导向
从报告披露情况看，财政资金管理的重点已经不再局限于资金是否按规定拨付，而是进一步延伸到资金是否形成有效结果。
2024年度报告中，预算支出固化问题涉及资金376.14亿元。2025年度报告显示，此类问题仍然存在，但涉及金额下降至189.68亿元。
金额下降说明预算管理问题有所收窄，但问题性质更加集中，主要体现在零基预算改革不到位、物资收储预算重复安排、中央预算内投资超进度下达、结转结余资金统筹不足等方面。
这类问题说明，财政资金管理仍存在按惯性安排、按基数分配、按历史路径执行的情况。预算安排不能只看依据是否充分，还要看是否符合实际需求、是否具备执行条件、是否能够形成绩效。
2025年度报告对财政资金绩效的关注，体现在多个领域。
例如，部分转移支付和投资专项下达不及时，部分项目资金形成沉淀，部分资金被挤占挪用，部分政策资金未能有效实现既定目标。
财政资金管理已经从传统的收支合规要求，进一步发展为执行过程和结果绩效的双重约束。
对地方财政部门、项目实施主体和资金使用单位而言，资金拨付完成不意味着管理责任结束。
资金使用是否达到政策目标、是否形成可验证产出、是否产生实际效益，正在成为更重要的评价标准。
转移支付管理转向分得准下得快用得好
转移支付是中央财政支持地方的重要工具，也是审计关注的重点领域。与2024年度报告相比，2025年度报告对转移支付的审计，更强调分类管理、政策目标和区域政策落实。报告披露：
■5项转移支付清理整合不到位，涉及951.91亿元；
■6项转移支付未完全落实特定区域政策，涉及245.79亿元；
■16项转移支付存在自行调整系数、投向不合规项目等问题，涉及79.79亿元；
■2项转移支付和9项投资专项下达不及时，涉及468.33亿元。
这些问题说明，转移支付管理不能只满足于资金分配完成，还要进一步强调政策目标精准、分配因素科学、绩效评价真实、资金下达及时。
过去，转移支付管理中较常见的问题，是资金下达慢、绩效评价运用不充分、分配因素调整不及时。
2025年度报告则进一步关注转移支付分类是否准确、政策目标是否被混同、特定区域支持政策是否真正落实。
对地方政府来说，争取资金的同时，也需要提高政策承接能力和项目执行能力。否则，资金即使获得，也可能因进度滞后、绩效不足或管理不规范而面临审计风险。
未来转移支付管理的关键，不只是把钱分下去，而是分得准、下得快、用得好。
项目管理转向全生命周期约束
2025年度审计工作报告对项目管理问题的覆盖范围明显扩大，表明审计监督已从单一申报环节，延伸到项目全生命周期管理。
过去，项目管理更多关注是否获批、是否开工；现在则更强调前期论证、资金申报、建设实施、竣工验收、资产登记、后续运营和偿债来源的全过程监管。
专项债相关审计最具代表性。
2024年度报告中，专项债审计重点主要是资金是否被虚报、挪用、闲置。2025年度报告中，专项债审计进一步转向项目收益、偿债能力和资产闭环管理。
2025年度报告关注的重点包括：部分项目存在收益与融资不平衡问题，部分专项债资金被违规使用，部分偿债收入未及时收缴，部分专项债项目形成的资产登记不完整，甚至存在资产被违规抵押等情况。
这说明，专项债管理不再只是项目能不能申报的问题，而是项目从论证到运营是否全链条合规的问题。专项债监管的核心，已经从项目储备和资金发行，转向收益真实性、资产真实性和偿债可持续性。
“两重”“两新”相关审计也体现了这一趋势。2025年度报告披露，
■14个省市8367个商家或个人通过借用购买资质、篡改产品识别码、伪造送货单等方式，骗取套取消费品以旧换新补贴1.06亿元；
■12.92亿元“两重”建设和设备更新资金被挤占挪用；
■9项配套政策等软建设任务落实不到位。
这些问题说明，项目管理的判断标准已经从前端审批扩展到后端运行。
如果说过去项目管理的重点是立项，现在则更强调建成后能否形成稳定资产、现金流和偿债能力。
这对地方政府项目储备、国企项目谋划和投融资安排提出了更高要求。
未来项目工作不能只停留于材料完整、符合投向，还要回到真实需求、建设条件、运营逻辑和偿债能力本身。
地方债务监管转向真实性审查
地方政府债务和融资平台审计，是2025年度审计工作报告中最值得关注的内容之一。
从2024年度报告看，地方债务审计主要关注违规新增隐性债务、专项债资金挤占挪用、融资平台违规融资等问题。
到了2025年度报告，地方债务审计的重心进一步转向化债是否真实、平台退出是否真实、政府信用与企业信用是否真正切割等深层问题。
报告披露，9家地方融资平台存在虚假退出问题；15个县绕道所属国企违规新增隐性债务41.97亿元；4个省虚假化解政府债务66.82亿元。
这些内容表明，地方政府债务监管已从单纯关注债务规模，转向审查债务化解真实性、平台退出真实性和风险转移真实性。
监管不再只看表面的压降数字，更关注债务是否真正化解、责任是否真正切割、资金是否真正闭环。
对地方国有企业来说，这意味着平台转型和债务化解不能停留在形式层面。名单上是否退出、数量上是否减少、系统中是否清零，都不是充分条件。
更关键的是，相关债务是否真实消化，企业是否形成可持续经营能力，政府信用与企业信用是否划清边界，是否仍通过企业渠道变相承接政府融资功能。
这类问题的实质，是债务风险并未真正消失，而是在不同主体、不同科目、不同系统之间转移。
未来地方债务监管的重点，不会只停留在债务余额压降，而会更加重视债务来源、偿还资金、责任主体和风险承担机制的真实性。
平台公司退出转向实质经营
平台公司转型是地方债务治理和国企改革中的重要环节。
2025年度审计工作报告披露融资平台虚假退出问题，说明监管已经不再满足于平台名单变化，而是更加关注平台是否真正实现功能转换。
平台公司退出和转型，不能简单理解为名称变化、股权调整或数量压降。
真正的转型，至少包括隐性债务真实化解、政府融资功能实质剥离、经营性资产有效注入、业务板块重新设计、现金流来源清晰化，以及公司治理和投融资决策市场化。
平台公司能否真正完成转型，关键不在于是否退出名单，而在于是否具备独立持续经营能力。名义退出、报表压降、债务系统调整，并不等于实质转型。
审计真正关注的是融资功能是否剥离、经营现金流是否建立、资产收益是否覆盖债务成本。
平台公司转型的核心，不是退出身份，而是重建能力。具体而言，是重建资产运营能力、产业经营能力、现金流创造能力和市场化融资能力。
这也意味着，地方平台公司不能再依赖政府信用、土地预期和外部融资循环维持发展，而要转向真实项目、真实资产、真实收益和真实现金流。
只有具备持续经营能力的平台公司，才能真正完成从政府融资载体向市场化经营主体的转变。
国有资产管理转向源头约束和运营增值
2025年度审计工作报告中，国有资产管理问题的比重明显上升，涉及企业国有资产、行政事业性国有资产、专项债项目形成资产、帮扶项目资产以及经营性资产收益管理等多个方面。
从报告披露情况看，国有资产管理的审计重点，已经不只是资产有没有登记、账面是否完整，而是进一步关注资产是否真实、权属是否清晰、使用是否有效、收益是否归集、运营是否可持续。
在企业国有资产方面，2025年度报告重点审计15户中央企业，资产总额16.87万亿元，负债总额11.51万亿元，国有资本权益3.01万亿元，平均资产负债率68.2%。
与2024年度相比，审计央企户数减少，但资产负债率略有上升，说明国企资产质量、债务结构和经营效率仍是审计关注重点。
从问题类型看，2025年度报告不仅关注资产闲置、违规转让出借、资金管理不严等传统问题，也关注会计处理和资本结构真实性问题，例如将实质是债务的融资计入所有者权益等情况。
这说明，国有企业管理不只是资产有没有、账上怎么记的问题，更涉及资本结构是否真实、经营能力是否稳健、风险是否被隐性转移。
在行政事业性资产方面，2025年度报告继续关注资产底数不清、房产土地闲置、违规出租出借、公房被不符合条件人员占用等问题。
同时，报告新增或强化了对帮扶资产的关注，报告抽查11个省197个县658.52亿元经营性帮扶资产，发现权属不清、损毁废弃、被侵占、低效闲置、收益被截留挪用等问题。
这表明，审计关注已经从资金拨付、项目支出等资金流管理，延伸到资产形成、权属确认、登记入账、运营收益和处置盘活等资产端管理。
资产端管理的治理含义，不只是把已有资产管清楚、管起来、管出效益，更重要的是从源头加强对新建、新增国有资产的约束，减少低效、重复、缺乏运营支撑的资产增量。
在传统管理模式下，部分地方更关注资金是否到位、项目是否实施，对项目建成后形成什么资产、资产由谁持有、是否能够运营、收益如何归集、债务如何偿还等问题考虑不足。
新的监管要求下，项目建设不能只停留在完成投资和形成实物工程层面，还要进一步回答资产能否确权、能否入账、能否运营、能否产生稳定收益，以及是否会形成新的闲置资产和财政负担。
这一变化意味着，国有资产管理的关口正在前移。
过去更多是在资产形成后进行登记、清查和处置，现在则要求在项目谋划、资金申报、可研论证、投融资安排和建设决策阶段，就同步考虑资产属性、权属安排、运营主体、收益来源和后续管护责任。
因此，国资监管的重点正在从静态账面管理，转向预算、资产、收益和运营的一体化管理。对地方政府而言，资产管理已不再是辅助性工作，而是财政资源统筹的重要组成部分。
对国有企业而言，资产运营能力正在成为转型成效的重要体现。平台公司若要真正转型，本质上也必须从融资驱动转向资产运营驱动。
上篇小结
总体来看，2025年度审计工作报告释放出的重要信号是：财政政策力度越大，对资金绩效、项目质量、债务真实性和资产运营能力的要求越高。
从财政收入到财政支出，从转移支付到专项债项目，从地方债务化解到平台公司转型，再到国有资产管理，审计关注的重点已经不只是程序是否合规、资金是否拨付、项目是否开工、资产是否登记，而是进一步追问：收入是否真实，资金是否有效，项目是否可持续，债务是否真实化解，平台是否真正具备经营能力，资产是否形成管理闭环。
与2024年度审计工作报告相比，2025年度报告的突出变化在于：审计不再只看钱有没有花出去，而是更关注政策有没有真正落地、债务有没有真实化解、资产有没有形成闭环、项目有没有可持续收益。
这意味着，地方政府和国有企业未来不能只围绕报项目、争资金、压债务开展工作，而要把资金、项目、资产、收益和债务放在同一条治理链条中统筹考虑。
下篇将进一步讨论，在审计约束强化和治理要求前移的背景下，地方政府、国有企业和平台公司应如何调整项目谋划、资金管理、专项债管理、平台转型、国资运营和审计整改。
下篇预告：《从事后整改到责任前移：地方政府与国企如何应对审计约束(下)》6月28日10:30准时更新，点击合集锁定更新不迷路。
栏目：政策解读 作者:赵晓维
排 版：李春铭
图片编辑：王浩楠
一 审：田 甜
审 核：王江波
文首图源 ：陆家嘴金隔网
