积极谋势,务实奋进——2026年政府工作报告精神学习

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作者：赵格格 王佳雯 刘星辰 周可

首先，2026年政府工作报告，对当前形势的判断是更加“复杂严峻”。对当前外部形势，报告指出面对的是“多年少有的外部冲击挑战和国内两难多难问题交织叠加的复杂严峻形势”；对内部形势的判断，从2025年的“经济回升向好基础还不稳固”进一步深化为“供强需弱矛盾突出”与“新旧动能转换任务艰巨”，意味着当前供给端的产能优势与需求端的疲软之间的矛盾更加突出，在房地产等传统产业持续调整和新质生产力培育的衔接期，经济面临的阵痛更为明显。

基于对当前形势的判断，报告提出2026年经济增长目标4.5％-5％，但也强调“在实际工作中努力争取更好结果”，城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上。相比来看，经济目标相对去年的5%左右小幅下调，但就业目标保持不变，也对稳就业提出更高要求。价格方面，相比于去年报告提出的“使价格总水平处在合理区间”，今年报告指出要“推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升”，提出了明确的量化指标，也表明决策层稳定价格水平的决心。

我们理解，虽然实际GDP目标水平有所回落，但在争取更好结果的努力下，最终结果也许更靠近4.5%-5%的区间上沿，叠加价格水平持续修复，2026年名义GDP增速或有望回升。从赤字规模倒推来看，4%的赤字率对应赤字规模5.89万亿元，隐含的2026年经济总量约为147.25万亿元，对应GDP约为5%，亦高于2025年名义GDP增速的4.0%。

而为了实现以上目标，报告进一步落实去年底中央经济工作会议的政策取向——继续“发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度”。综合来看，2026年的主要经济工作思路包括：

一是更加积极的财政扩张。以赤字扩张、超长期特别国债、地方专项债、政策性金融工具、财政金融协同促内需专项资金、增加预算内投资等各方面综合手段，拓展内需增长新空间。

二是，紧抓战略窗口期，寻找经济的新增长点。包括推动新经济动能的发展，加快高水平科技自立自强；报告尤其指出了要打造新兴支柱产业（集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等），培育未来产业（未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、 6G等），打造智能经济新形态（“人工智能+”、超大规模智算集群、算电协同、卫星互联网、“5G+工业互联网” 升级版）

三是，深化重点领域改革，进一步增强发展韧性。通过建设全国统一大市场、推进财税金融体制改革、调整优化消费税征收范围及税率、保障民企公平待遇来释放经济的红利，同时积极有序化解房地产与地方债务风险、处置中小金融机构隐患，进一步增强发展韧性。

（一）财政政策：延续扩张，比“4%”更加积极

2026年财政延续积极发力姿态，且向“两重”项目建设和消费领域倾斜。

第一，“传统”财政工具——赤字、专项债、特别国债，合计扩张2300亿元。

2026年，赤字率拟按4%左右安排，对应赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元；拟发行1.3万亿元超长期特别国债用于支持“两重”、“两新”，安排地方政府专项债券4.4万亿元，均与2025年规模持平。

此外，2026年安排3000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，较2025年减少2000亿元，但由于其主要通过增强信贷供给能力间接发挥作用，而非直接形成实物工作量，因此我们不做讨论。

第二，“准财政”工具规模继续扩张——新型政策性金融工具扩张3000亿元、新设1000亿元财政金融协同促内需专项资金。

2026年安排发行新型政策性金融工具8000亿元，2025年于9月末国家发改委曾公告发行过5000亿元该工具；新补充设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。

货币政策与财政政策在优化经济结构方面各有所长，央行通过再贷款的方式引导金融机构优化信贷结构，间接影响企业行为，财政政策通过贴息、风险分担、税收优惠的方式，对企业行为发挥直接激励作用，二者协同配合，有效破解了单纯依靠财政扩张面临的预算约束瓶颈，以及单纯依赖货币宽松可能出现的资金空转难题，显著提升宏观政策的整体效能与可持续性。

我们注意到，报告提出“扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。”结合上下文，则1000亿元中用于贴息的部分应是延续2025年的消费贷贴息政策，而非指向房地产贷款贴息。

第三，从结构来看，财政扩张重点向“两重”项目建设和消费领域倾斜。

从2026年安排的1.3万亿特别国债来看，8000亿元用于支持“两重”建设，持平于去年，2500亿元用于支持消费品以旧换新，比去年少500亿元，2000亿元用于支持大规模设备更新，持平于去年。那么，为什么我们理解重点依然在向“两重”项目建设和消费领域倾斜？

首先，消费方面，虽然2026年“以旧换新”金额安排虽然减少了500亿元，但额外增加了1000亿元财政金融协同促内需专项资金，这1000亿元资金为增量安排，用于鼓励消费。合计来看，对于消费的支持力度有所增加。

其次，地方新增专项债和用于“两重”的特别国债规模虽然并未变化，但从其他方面加强了对于项目的资金支持，（1）新增了3000亿元政策性金融工具，由三大政策行审核项目后发放，实际上对地方的投资建设支持力度较大，一定程度上替代了地方专项债的需求；（2）今年拟安排中央预算内投资7550亿元，比去年新增加200亿元；（3）报告要求单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜，支持地方探索编制全口径政府投资计划，均有助于进一步提高资金使用效率。

（二）货币政策：量“增”，价“稳”

2026年政府工作报告对货币政策着墨不多，表述较为精简，“实施适度宽松的货币政策”的基调进一步落实了2025年12月中央经济工作会议的部署。

但就具体表述来看，对于总量型货币政策的宽松有所淡化。2025年3月份两会，政府工作报告中提到要“适时降准降息”，而12月全国经济工作会议的表述为“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，将“适时”替换为“灵活高效”则意味着总量型政策工具的使用是有条件的、有要求的，而本次政府工作报告较去年的宽松指引有所弱化，延续了2025年12月全国经济会议的表述。

在货币政策的中介目标方面，“保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”的表述一以贯之。2026年1月，M2同比增速为9%，社融存量同比增速为8.2%，均高于名义经济增长目标，表明金融条件对实体经济的支持力度较强。

值得关注的是，在“畅通货币政策传导机制”方面，增加了“充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用”。相较于传统行业重资产的模式，新兴产业固定资产占比较低，而知识产权等无形资产占比较高，商业银行贷款发放和风险评估的总体模式需要进行调整，以更好地支持国内经济结构转型和升级。

金融条件“量”的支持较为明确，但在“价”的指引方面则相对审慎。此次政府工作报告提到“促进社会综合融资成本低位运行”，而去年的表述为“推动社会综合融资成本下降”，用意可能在于促进信贷的高质量增长，避免竞争性发放低息贷款，维护银行息差水平。

内需、创新、改革开放依然是当前经济工作的核心主旋律。在2026年经济工作排序中，内需仍排在首要任务，强调“拓展内需增长新空间”，政策视角更立足长远；“发展新质生产力”排在第二位，其中，关于“优化提升传统产业”的提法靠前，新增“扩能提质服务业”、“打造智能经济新形态”；第三位是科技，对高水平科技自立自强的提法从“推进”转为“加快”，紧迫性明显上升；其后是改革开放进一步深化，强调用改革的办法打通经济循环的卡点堵点，将政策效果转化为经济内生增长动能。

此外，今年对民生关注度提升，排序从去年第十位提升至第八位；随着房地产和地方债务风险缓和，风险防范的排序从去年第六位降至第十位。

3.1消费：“以旧换新”额度小幅退坡，服务消费有望接力

消费方面，今年政策方向以激发居民消费内生动力和促消费政策并举，推动消费持续增长。我们理解当前的政策部署是在兼顾稳定消费的基础上，着重于长远的制度性改革，如提高居民收入、增强消费供给质量，实现消费的可持续性增长。

在资金方面，主要有两项新增政策安排。一是，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，较上年3000亿元有所退坡。但实施范围拓宽至智能眼镜等数码产品，财政乘数可能因为纳新而稳定甚至提高；二是，新设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。我们理解这部分资金安排除了用于支持居民消费信贷之外，或更多用于扩大服务消费供给侧，为服务业经营主体提供便利资金。

在激发居民消费内生动力方面，主要包括提高居民收入、培育消费场景、落实休假制度等，预计服务消费有望接力商品消费。从火热的春节消费数据来看，春节假期延长以及各地对文旅建设投入，对促进服务消费产生积极效应。目前来看我国居民消费结构正经历从商品消费为主向商品与服务消费并重的转变阶段，通过提高消费供给质量、拓宽消费场景，对于促进居民服务消费释放仍有积极效果。

1）消费是收入的函数，提高居民收入是扩大消费的长久之计。报告提出，“制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措”。其中，在低收入群体增收方面，报告指出“进一步增加以工代赈投资规模”，“全面落实农民工工资支付保障制度”；增加居民财产性收入则涉及到稳定股市和房市等资产价格的政策诉求。

2）培育消费场景、落实休假制度，有望进一步释放消费需求。报告提出“打造一批带动面广、显示度高的消费新场景”；“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”。在消费领域上，重点提及线下消费、下沉市场以及文旅、赛事、康养等领域。

3.2投资：充分挖掘释放有效投资潜力，着力稳定房地产市场

投资方面，去年12月中央经济工作会议提出 “推动投资止跌回稳”，在此基础上报告提出要“充分挖掘释放有效投资潜力”，我们理解政策意图是更加注重有效投资，即投资效益的提升，防止地方因过度追求数量目标而产生低效无效投资。

今年在资金安排上来看，新增8000亿元新型政策性金融工具，利用社会资本撬动更大的投资规模。具体而言，包括：1）新增发行新型政策性金融工具8000亿元（上年为5000亿元）；2）安排中央预算内投资7550亿元（上年为7350亿元）；3）安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设（与上年一致）；4）今年地方政府专项债额度持平于上年的4.4万亿元，但“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”，加强资金使用效率。

投资方向上，提出“聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重”；“引导民间投资向高技术、现代服务业等新赛道拓展”。

房地产方面，政策表态沿用2025年12月中央经济工作会议精神，继续强调“着力稳定房地产市场”，对房地产企稳诉求仍然较强。近期北京、上海楼市再度松绑，表明政府稳楼市意愿仍然较强。而从房地产基本面来看，在经历过去几年调整之后，库存压力已有所缓解，新房和二手房成交量趋稳，二手房成交价格跌幅收窄，房地产市场回稳的基础正在加强。今年春节后房地产市场热度有所升温，全国30大中城市商品房成交量数据好于去年同期水平，未来关注部分核心地段价格回稳的可能性。

具体政策上，提出“因城施策控增量、去库存、优供给”，“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”。在资金来源上，去年地方政府专项债的使用用途上明确提到“用于土地收储和收购存量商品房”，今年则删除这一表述，预计收购存量房以地方自行安排为主，推进节奏可能较慢。

3.3改革开放：能耗双控转向碳排放双控，深入整治“内卷式”竞争

（一）“双碳”政策落地，推动全面绿色转型

今年政府工作报告首次提出单位碳排放量指标，标志着能源双控全面转向碳排放双控。2024年8月，国务院发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，便提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，强调“十五五”时期，在全国范围内实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。本次政府工作报告首次提出“2026年单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”，标志着向碳排放双控制度的正式转向，有助于更加精准高效实现碳减排目标。若单位碳排放量每年能保持下降3.8%的水平，2030年便能够完成碳达峰目标，即累计降低17%，整体强度高于“十四五”期间的累计下降12.4%。

政策方向上，一方面有助于新能源体系建设，扩大绿电应用。报告提出“设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点；着力构建新型电力系统,加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用”；另一方面，高耗能行业节能降碳改造进程有望提速，加快落后产能进一步退出。报告明确提出“加快有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能，支持绿色低碳技术装备创新应用”。

（二）深入整治“内卷式”竞争，促进物价回正和经济良性循环

整治“内卷式”竞争依然是改革的重要方向之一。本次报告进一步细化了落实方向，拓展至对地方政府和平台经济的行为约束，强化其对于促进物价回升、推动经济良性循环的重要作用。

2025年政策落脚点主要在于强化行业自律，加强产能治理，治理低价无序竞争。从效果来看，2025年下半年以来工业企业价格、利润均有所改善，新兴行业产能出清情况好于传统行业。但目前来看，经济“供需强弱”矛盾仍存，PPI仍处在同比负增长区间，企业盈利基础尚不稳定。推动供需关系改善、促进物价由负转正仍是2026年整治“内卷式”竞争的重要目标。

一是，规范地方政府经济促进行为，破除地方政府为追求GDP和财政收入而进行的同质化和无序竞争。报告提出“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策，深化招标投标体制机制改革”。2026年1月，我国已调整对光伏、电池等产品出口退税政策，同月财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》。

二是，约束平台经济行为，报告提出“加强反垄断、反不正当竞争，强化公平竞争审查刚性约束”。今年初国务院、国家市场监督总局陆续对外卖平台以及携程、高德等出行平台进行调查、约谈，主要目的在于解决因价格战导致平台经济过度挤压商户和就业者的收入空间等行为。

三是，“综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治‘内卷式’竞争”。本次报告明确提出碳排放目标，并提出“有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能”，预计高耗能行业的产能治理将进一步加强，有望推动上游原材料价格和利润上行。

（三）扩大自主性开放，鼓励双向投资合作

2026年对外开放的核心逻辑仍然是制度型开放，以开放促改革促发展。重点任务有以下几个方面的变化：

一是扩大自主开放的重要性提升。积极扩大自主开放，不仅是基于中国式现代化建设需要作出的重大部署，也是顺应最新形势变化进行的体制机制创新。报告中明确了“进一步扩大增值电信、生物技术、外资独资医院等领域的开放试点，有序扩大数字领域开放，压减跨境服务贸易负面清单”。

二是更加强调贸易结构优化。在国际经贸环境急剧变化背景下，我国对外贸易保持强劲，为经济增长贡献重要力量。2026年要继续扩大人民币跨境使用，培育壮大贸易发展新动能，提高跨境贸易便利化水平，积极扩大进口，推进贸易平衡发展。

三是扩大双向投资合作，鼓励对外投资。在吸引外资的同时，引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善海外综合服务体系，加强对外投资风险防控和海外利益保护。在国内市场有效需求不足、全球产业链重构的大环境下，出海已成为支撑经济发展的重要引擎。2025年更多中小企业加入对外投资和出海行列，帮助其开拓海外市场，融入全球产业链供应链的重要性进一步提升。