程强:学习政府工作报告后的七点思考

今年政府工作报告提出“经济增长4.5%－5%，在实际工作中努力争取更好结果”的预期目标，这一目标综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能，是一个“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实的目标。历史上，在2016年我们设置过区间目标，这是第二次设置区间目标。2015年目标是“7%左右”，2016年降至“6.5%-7%”，从实际增长来看，最终2016年（6.8%）相比2015年（7.0%）下降不多。这次再次设置区间目标，既为应对各种不确定因素留有空间，也有利于各地因地制宜制定本地区增长目标，有利于引导各方面把精力聚焦到高质量发展上来。

一是经济工作重心将逐步由逆周期调节转向调结构、促改革。政府工作报告中指出，提出这些预期目标，主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础。我们在报告《关键词从“以进促稳”到“提质增效”——12.8政治局会议精神学习体会》中曾明确提出，2025年经济工作的重点在于通过一系列政策“组合拳”，推动宏观经济企稳向好，逆周期调节成为主要着力方向；2026年重提跨周期调节，意味着追求短期经济增速目标的迫切性有所淡化，兼顾中长期结构优化和改革深化的必要性有所上升。

二是适度淡化增速目标是由我国经济所处发展阶段和深层次问题矛盾所决定的。近年来我国经济持续面临供强需弱的不利局面，经济循环存在堵点卡点，上述问题的产生源于一系列中长期、全局性、深层次问题矛盾，过度追求短期增速目标不仅无助于相关问题的解决，甚至对部分矛盾的化解起到一定约束作用，因此应在顶层设计层面为经济系统的优化调整预留空间。

三是外部环境变化影响加深背景下全年经济增长仍面临较强不确定性。开年以来，国际局势出现一系列重大变化，地缘政治风险持续上升，美以袭击伊朗并引发伊方强烈反击，由自民党和日本维新会组成的执政联盟获得众议院选举过半数议席，新任美联储主席提名引发市场剧烈波动，预计全年我国或将面临更加复杂多变的外部环境，经济增长的不确定性仍居高不下。

目标后半句还包含“在实际工作中努力争取更好结果”，展现了积极进取的目标导向和政策取向。这也有两方面考虑：一方面，我国经济具有强大韧性和活力，结构持续向优向好，新质生产力加快成长。另一方面，今年继续实施更加积极有为的宏观政策，同时还将深入实施一系列重点领域改革，势必进一步释放经济增长潜力。所以在这样的情况下，我们认为，只要把各种有利条件用好用足，完全可以争取更好结果，实现质的有效提升和量的合理增长。

从政策的总量规模来看，和2025年的大幅提升不同，今年并未再次显著加力。2025年，宏观政策加力明显，赤字率较2024年提高1个百分点，赤字规模大幅增加1.6万亿元，一般公共预算支出规模增加1.2万亿元，超长期特别国债增加3000亿元，发行5000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，地方政府专项债券增加5000亿元，合计新增政府债务总规模增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。今年赤字率仍按4%左右安排，赤字规模仅增加2300亿元，一般公共预算支出规模增加约1.27万亿元，超长期特别国债1.3万亿元，地方政府专项债券4.4万亿元，三者规模与上年基本持平，发行3000亿元特别国债支持国有大型商业银行补充资本，较上年减少2000亿元，新增政府债务总规模较上年变化不大。

然而，今年政府工作报告对于政策的实施效能和可操作性更加关注，政策安排也更为具体精准。例如，对于2025年应用效果较好的新型政策性金融工具进行加力扩围，规模由5000亿元增至8000亿元。又如，设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，有效提升政策效能。再如，明确要求单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜，避免再次出现投资增速不及预期的不利局面。

2025年，国内生产总值增长5%，城镇新增就业1267万人，城镇调查失业率平均为5.2%，经济社会发展主要预期目标如期实现。然而，宏观层面供强需弱特征较为明显，规模以上工业增加值、服务业增加值增速分别为5.9%、5.4%，均快于总体经济增速，但需求侧尤其是内需领域主要指标增速明显不及预期，其中社会消费品零售总额同比仅增长3.7%，慢于实际经济增速1.3个百分点，固定资产投资完成额同比下降3.8%，创多年以来新低。出口成为推动2025年我国经济增长预期目标实现的关键因素，然而面对愈发复杂多变的外部环境，对于外部需求的过度依赖意味着实现经济增长目标的不确定性大幅上升。

针对上述问题，今年政府工作报告再次将着力建设强大国内市场摆在2026年政府工作十大任务首位，进一步加大了内需领域的政策支持力度，并优化细化了具体政策部署，为今年经济增长预期目标的顺利实现注入了更多确定性。例如，消费方面在用好以旧换新等传统政策的同时，探索设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，更好支持消费持续增长。又如，投资方面明显加力，拟安排中央预算内投资7550亿元，较上年提高200亿元；安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设，与上年持平；发行新型政策性金融工具8000亿元，较上年提高3000亿元，且时点明显提前，以便推动各类投资更快、更好形成实物工作量。

政府工作报告已经连续两年把扩大内需放在工作任务的第一条，特别是把“实施提振消费专项行动”摆在突出的位置。在国新办举行的吹风会上，政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳提到了具体措施上用好“加、减、乘、除”四个方法：“加法”，就是要在需求侧通过增加收入来扩大需求、在供给侧增加优质产品和优质服务供给；“减法”，就是要减轻居民的“后顾之忧”，进一步释放消费潜力；“乘法”，就是通过财政金融协同联动，发挥乘数效应，更好带动居民消费；“除法”就是要破除壁垒、清除障碍，进一步清理各类消费限制性措施，畅通消费循环。这里面，我们建议重点关注与资本市场密切相关的两个方面，其一是“在供给上着力培育消费新增长点”，特别是文旅、汽车后市场、体育赛事、演艺经济、情绪式体验式服务等能够更好满足需求的消费场景；其二是“在一些城市进一步放宽车辆购买限制、增发购车指标”，这些政策效果的发挥，都可能会给相关行业带来增量改善。

政府工作报告十大任务中，着力建设强大国内市场，重点在于优化经济供需结构，提高新形势下我国经济对于外部环境的适应性和自身发展韧性，畅通国民经济循环，在当前供需格局明显失衡的背景下，短期意义更加突出。加紧培育壮大新动能和加快高水平科技自立自强，则是我国把握发展主动权、支撑中国式现代化、提升综合国力与全球影响力的关键依托，具有更为深远和广泛的意义，因此在“十五五”规划《纲要（草案）》中，建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强被置于各大战略任务中的第一位和第二位，是“十五五”时期我国经济工作的关键主线和重中之重。

《纲要（草案）》共提出6方面109项重大工程，引领新质生产力发展被置于首位，同时围绕产业基础能力和竞争力提升、新产业新赛道培育发展、前沿科技攻关、创新基础能力提升共提出28项工程，占全国工程的25.7%，重视程度可见一斑。报告明确提出：打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业；培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业；深化拓展“人工智能＋”行动。

集成电路是所有智能设备的“大脑”，关乎国家安全和产业链安全。在当前国际地缘政治环境下，突破“卡脖子”技术、实现自主可控已成为国家战略的核心。航空航天代表了高端制造业的巅峰，能带动新材料、精密制造等庞大产业集群的发展。商业航天作为航天产业高质量发展的新引擎，正迎来技术突破、产业集聚、场景拓展的全面提速期。生物医药直接关系人民生命健康，是永远的刚需。同时，它是典型的研发驱动型产业，能带来高附加值和创新溢出。从创新药到高端医疗器械，这一赛道承载着健康中国战略。低空经济是一个全新的“立体”经济蓝海，不仅能创造新的消费场景（如城市空中交通），还能拉动整个高端无人机产业链。上述领域有望成为当前及未来一段时期我国产业升级和经济转型的关键突破口和重要增长点。

今年政府工作报告将更大力度保障和改善民生摆在2026年政府工作十大任务的第六位，较上年提升两个位次，篇幅亦有明显增加，体现出了对于民生保障的重视程度。今年初，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班开班式上强调，要树立和践行正确政绩观，坚持从实际出发、按规律办事，自觉为人民出政绩、以实干出政绩。政府工作报告在介绍“十五五”规划《纲要（草案）》有关内容时同样强调，推进全体人民共同富裕是本次规划的四大突出体现之一。

民生工作是各项工作的出发点和落脚点，亦是近年来我国经济系统循环不畅的深层次因素之一，应站在全局性的角度看待民生问题。针对民生问题，本次政府工作报告提出了部分新的表述提法和政策举措。例如，支持劳动密集型行业企业稳定岗位，围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位，助力稳就业政策更好适应产业变迁新趋势。又如，加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求，将社会保障、人口问题等与防范化解房地产市场风险结合起来，进一步提高了政策的适配性和可行性。

此外，对于教育方面的投入，也是“投资于人”的重要体现。政府工作报告围绕提升教育公平与质量，对各学段、各类型的教育工作都作出安排。比如，关于学前教育，今年将继续实施学前一年免费教育政策，支持学前教育发展安排资金增长37.8%。又如，政府工作报告明确增加普通高中学位供给，具体来说，就是对人口持续净流入的县城和中心城区，将分年度规划建设一批普通高中。实际上，一些地方年初就已经对这项工作作出安排，广东提出新增普通高中学位20万个以上，湖南提出扩充优质普通高中公办学位8万个，上述举措将明显增加学生接受优质普通高中教育的机会。

伴随着房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域风险的逐步缓释，相较于2025年，今年政府工作报告已将加强重点领域风险防范化解和安全能力建设在政府工作十大任务中的位次由去年的第五位降至第八位。然而，统筹防风险和促发展，进一步增强发展韧性，坚决守牢安全底线，促进社会和谐稳定，依然是保障当前和今后一段时期高质量发展的重要一环。

房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，如何顺利构建房地产发展新模式；地方政府偿债压力居高不下背景下，如何平衡好债务化解工作和地方经济发展；中小金融机构不良贷款率偏高、净息差收窄环境下，如何守住不“爆雷”底线等一系列问题，将成为今年乃至未来一段时期重点领域风险防范化解工作的重点所在。在此过程中，房地产市场、地方财政和债务体系、银行乃至整体金融系统，将面临一系列调整和重构。短期而言，重点领域风险防范化解的迫切性虽有下降，但中长期来看，能否妥善处理有关问题、理顺相关机制，是保障高质量发展顺利推进、检验高质量发展成果质效的重要一环。

今年作为“十五五”开局之年，政府工作报告在部署年度工作的同时，针对“十五五”规划纲要草案的主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等作了简要报告，为中长期发展思路进行了定调。《纲要（草案）》细化提出20项主要指标，其中提出国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出，为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础；提出全社会研发经费投入年均增长7%以上，快于总体经济增速，与“十四五”规划目标保持一致，确保研发投入力度不减；为更好解决人民群众急难愁盼问题，针对性提出就业、收入、教育、医疗、健康、“一老一小”等7项指标；围绕粮食、能源生产能力提出2项指标，着力夯实国家安全重要基础保障。从目标指标的设定和重大战略任务及工程项目的部署可以清晰地看到，未来五年新质生产力、高水平科技自立自强、民生保障、安全发展等领域有望迎来更大力度的关注和支持，进而为我国中长期经济社会发展培育更多新增长点、奠定更坚实基础、注入更大确定性。

我们始终认为，“十五五”时期，科技创新和产业发展将是最大的经济基本面。对于需要关注的投资机会来说，我们强调产业竞赛的“三跑”框架：一是从“领跑”的角度出发，过去几年，中国在新能源产业、光伏行业已经做到全球市场份额的领先，新能源汽车出口量位居全球榜首，这些中国“领跑”的领域在未来能否将海外的市场份额变成实打实的企业利润非常值得期待。二是从“并跑”的角度出发，中国在人形机器人、AI等领域已经能够做到与顶尖国家并行，在未来的一两年时间里，中国非常有可能率先抢占科技的制高点，尤其是在AI应用方面，我国或率先推出一些应用级的爆款产品。三是从“跟跑”的角度出发，半导体、商业航天等领域，中国正处在追赶阶段，但在未来的一两年时间里，中国有望持续缩小与先进国家的技术差距，甚至实现弯道超车、换道超车。

（1）中美博弈加剧

（2）地缘政治风险

（3）政策传导与落实不畅