2025年度中央预算执行审计工作报告深度分析:以审计监督护航财政质效与治理升级
2026年6月23日，受国务院委托，审计署向十四届全国人大常委会第二十三次会议作《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。作为“十四五”收官之年的年度经济体检，本次审计紧扣积极财政政策落地、重大战略推进、重点风险防控、民生福祉保障四大主线，全面检视中央预算执行与财政资金使用质效，既客观反映财政运行总体平稳的基本面，也直面资金使用、项目推进、风险防控、民生保障中的突出短板，既是对年度财政工作的精准画像，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
一、总体概况：财政运行总体合规，审计监督全面覆盖
2025年是“十四五”规划收官之年，面对复杂内外形势，我国实施更加积极有为的财政政策，扩大支出强度、发行超长期特别国债、加大转移支付力度，有力支撑经济稳增长。审计结果显示，全年财政预算执行总体平稳，中央财政赤字严格控制在预算规模内：2025年中央一般公共预算收入总量9.73万亿元、支出总量14.6万亿元，赤字4.86万亿元，与预算完全持平，体现了预算执行的严肃性与财政纪律的刚性约束。本次审计覆盖范围广、靶向性强，聚焦五大核心领域：一是中央财政管理与39个中央部门及225家所属单位预算执行；二是“两重”建设、“两新”工作、新时代西部大开发等重大战略政策落实；三是城市地下管网等重大项目资金使用；四是地方政府债务、金融、国企国资等重点领域风险；五是保障性安居工程、工伤保险、强农惠农等民生资金监管。全年共发现并移送重大违纪违法问题260余起，涉及1100余人、资金910余亿元，均已依纪依法移送查处，审计“利剑”作用持续彰显。整体来看，积极财政政策效能持续释放，预算管理规范化水平稳步提升，但资金闲置、挤占挪用、政策落地打折扣、风险隐患隐蔽化等问题依然突出，财政资金提质增效仍有较大空间。二、核心问题透视：五大领域短板凸显财政治理堵点
本次审计坚持问题导向，直击财政运行与政策落地中的深层次矛盾，集中暴露了五大领域的典型问题。（一）中央部门预算执行：违规问题向基层下沉，资金效能打折扣
本次重点审计的39个中央部门及所属225家单位，年度财政预算拨款共计6205.88亿元，共发现问题金额139.24亿元。其中部门本级问题金额32.29亿元，占比23.19%；所属单位问题金额106.95亿元，占比高达76.81%，违纪违规问题向二级、三级单位下沉转移的特征十分突出。具体表现为三方面问题：一是依托行政资源搭车收费、违规牟利，7个部门的16家所属单位在公共服务中违规搭车收费超9200万元；二是预算编制不精准、资金闲置沉淀，部分单位虚列支出、挤占挪用项目资金，专项经费被用于日常公用开支；三是资产管理不规范，国有资产出租处置未按规定报批，收益未足额上缴国库，存在资产流失风险。这种“上级严、基层松，本级紧、下属散”的格局，反映出部门预算管理的层级传导存在明显衰减，主体责任落实不到位。此外，政府综合财务报告质量也存在短板：财政部编制2024年中央政府综合财务报告时，未披露合并抵销不充分事项，涉及债权28.48亿元、债务527.68亿元；对省级财报审核不严，辽宁、陕西等地少报土地等资产数百亿元，政府资产负债底数不够精准。（二）重大战略与项目资金：政策落地打折扣，资金效益待提升
本次审计紧盯超长期特别国债、“两重”“两新”、西部大开发等重大资金与战略，发现政策落地“最后一公里”梗阻明显。一是“两重”“两新”资金存在挤占挪用与闲置。部分超长期特别国债资金未按规定用途使用，存在挤占挪用、骗取套取、闲置沉淀问题；国家发改委对部分“软建设”任务自行放宽标准、延后时限，6项任务未按期推进，政策配套措施跟不上项目建设节奏，影响资金整体效能。城市地下管网改造领域，抽查13省共计1008亿元“两重”建设资金，同样存在资金挪用、闲置、虚报冒领问题，民生工程资金监管存在漏洞。二是西部大开发战略落地存在三类偏差。其一，生态项目脱离实际，“三北”工程部分造林种草任务布局在水资源短缺地区，4省276.49万亩任务违背水资源禀赋；青海6市县12个生态项目验收抽样比例仅0.91%，远低于2%—5%的规定标准，验收流于形式。其二，重大基建项目推进滞后，受土地、资金要素保障不足影响，部分港口、铁路项目未按期开工，制约西南地区路网联通。其三，能源结构优化不到位，西部3省8个国家规划新能源项目因配套电网建设滞后未能开工，同时部分地方违规上马其他新能源项目，导致弃电率突破控制红线，产业规划与配套能力严重脱节。（三）重点领域风险：隐性化、变异化特征明显，防控压力犹存
本次审计始终把防风险摆在突出位置，精准揭示了地方债务、金融、国企三大领域的风险隐患。一是地方政府债务化解存在虚假化债。部分地区在锁定2023年3月底存量债务后，出现9家地方融资平台虚假退出、违规举债手法变异等问题，通过政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相新增隐性债务，化债工作存在“纸面化解、数字腾挪”现象，债务风险并未真正出清。二是金融领域乱象仍存。部分金融机构未立足自身定位服务实体，反而利用金融优惠政策不当牟利，依靠“内卷式”规模扩张冲业绩，偏离主责主业，资金空转、脱实向虚问题尚未根治。三是国企国资管理有短板。部分央企存在会计信息不实、对外投资管控不严、资金资产管理薄弱等问题，盲目投资非主业项目、境外投资风险防控不足，造成国有资产损失隐患。（四）民生领域资金：“蝇贪蚁腐”侵蚀群众获得感
民生资金是审计监督的重中之重，本次审计覆盖保障性安居工程、工伤保险与生育支持、中药产销、强农惠农四大民生板块，严肃查处群众身边的微腐败。部分地区存在骗取套取、挤占挪用民生资金的问题：保障性安居工程资金被违规挪用至其他项目；工伤保险基金审核不严，存在冒领、骗保现象；强农惠农补贴发放不精准，部分资金未真正惠及种粮农户；中药产销环节存在质量管控缺位、价格虚高问题，损害群众切身利益。这些问题金额虽未必巨大，但直接触碰民生底线，影响政策红利的精准释放。（五）政府投资与产业扶持：低效、分散、重投入轻绩效
结合此前严控政府投资基金的政策导向，审计也印证了财政产业资金的共性问题：部分地方政府投资基金设立分散、专业能力不足，资金长期闲置、投资效益低下；部分产业扶持政策重事前补贴、轻事后绩效，资金拨付后缺乏跟踪问效，企业拿到补贴后未实现预期产能与就业目标，财政资金撬动作用打折扣。三、深层原因剖析：体制惯性与治理短板共同催生问题
审计发现的问题，表象是资金使用不规范、政策落实不到位，根源则是预算管理理念、权责传导机制、基层治理能力与发展转型节奏不匹配。第一，预算绩效管理理念尚未完全落地，“重分配、轻问效”惯性仍存。长期以来财政资金分配侧重规模与投向，对资金使用的全过程绩效管控不足，尤其对基层所属单位、末端项目的监管存在盲区，导致资金一沉到底就容易失控。第二，层级责任传导存在衰减，主体责任压得不实。从中央部门问题分布看，越到基层单位违规问题越多，本质是部门主体责任向下属单位传导不到位，内控机制层层弱化，“上级管不到、基层管不好”的监管真空长期存在。第三，政策落地的要素配套不足，重部署、轻保障。部分重大项目、战略任务推进缓慢，并非地方主观不作为，而是土地、能耗、电网、资金等要素保障跟不上规划节奏，出现“项目批了、地没征完，资金到了、配套没建”的脱节现象。第四，风险变异速度快于监管迭代，隐蔽化挑战加剧。地方隐性债务、金融乱象不断变换形式，从传统违规担保转向政府投资基金、城投市场化融资等新形态，监管识别与处置难度持续加大，对治理能力提出更高要求。四、优化路径：以审计整改推动财政治理提质增效
针对审计揭示的问题，既要抓当下整改清零，更要抓长效机制建设，推动审计成果转化为治理效能。（一）强化预算刚性约束，压实全链条管理责任
严格部门预算全周期管理，推动监管向所属单位下沉，重点整治二级、三级单位违规收费、挤占挪用、资产失管等问题，将主体责任压实到每一级预算单位。深化预算绩效管理，将绩效理念嵌入预算编制、执行、决算全流程，做到“花钱必问效、无效必问责”，从源头减少资金闲置与低效。（二）健全重大资金闭环管理，保障战略落地见效
针对超长期国债、“两重”“两新”等重大资金，建立“资金拨付—项目推进—绩效评价—问题整改”全闭环监管机制。强化要素保障协同，统筹土地、能耗、管网、电网等配套资源与项目规划同步推进，避免“钱等项目、项目等配套”。对西部大开发等区域战略，强化因地制宜的精准施策，生态项目严守资源禀赋底线，能源项目坚持电网配套先行，杜绝脱离实际的政绩工程。（三）筑牢重点风险防线，守住不发生系统性风险底线
从严整治虚假化债，严肃查处融资平台虚假退出、变相举债等行为，压实地方化债主体责任，严禁数字游戏、纸面化解。引导金融机构回归本源，强化对优惠政策落地的穿透监管，遏制资金空转、脱实向虚。健全国资国企监管体系，强化对外投资、境外经营、财务核算的刚性约束，严防国有资产流失。（四）紧盯民生资金末梢，整治群众身边腐败
持续加大民生领域审计力度，推动补贴资金直达机制落地，运用大数据手段精准比对、动态监控，严厉打击骗取套取、挤占挪用民生资金行为。畅通群众监督渠道，让民生资金在阳光下运行，确保政策红利真正惠及群众。（五）完善审计整改长效机制，做好“后半篇文章”
坚持“查出问题—推动整改—完善制度”的治理逻辑，对审计发现的问题实行清单化管理、销号式整改，对屡审屡犯问题严肃追责问责。同时推动举一反三，把具体问题整改上升为制度机制完善，针对共性漏洞补齐制度短板，实现“审计一点、规范一片、治理一域”的乘数效应。结语:年度审计工作报告，既是财政运行的“体检单”，也是治理升级的“指南针”。2025年审计结果既印证了我国财政政策的积极成效，也清晰呈现了预算管理、政策落地、风险防控、民生保障中的短板。财政是国家治理的基础和重要支柱。唯有以审计监督为抓手，紧盯问题整改、深化制度革新、提升治理效能，才能让每一分财政资金都用在刀刃上，真正实现财政资金提质增效、重大政策落地见效、风险隐患精准排雷，为“十五五”开局起步和经济高质量发展提供坚实的财政保障。
